Главная
Навигация по сайту
Навигация по разделу

Проект ЕКЭ МСУ

 

Общественная палата Российской Федерации

 

Рекомендации экспертных слушаний Комиссии по региональному развитию и Комиссии по местному самоуправлению и жилищной политике совместно с Европейским клубом экспертов местного самоуправления

 

«Современные состояние и перспективы местного самоуправления в Российской Федерации»

 

 

Заслушав и обсудив доклады членов Общественной Палаты РФ, представителей Европейского клуба экспертов местного самоуправления, участники экспертных слушаний, состоявшихся 22.09.2009 г. в Общественной палате, констатируют следующее.

 

1. Ни одна из официально заявленных государством целей муниципальной реформы не достигнута.

 

Что хотели
Фактический результат (к 01.06.2009)
Цель
Способ решения
1) Обеспечить четкое разграничение компетенции между всеми уровнями публичной власти Установление жестких пределов компетенции каждого уровня путем закрепления перечней (ст.ст. 14-16 в ФЗ №131-ФЗ, аналогично - по субъектам РФ) Принятие ФЗ от 31.12.2005 №199-ФЗ и ФЗ №258-ФЗ в части определения компетенции властей, по сути, поставило крест на принципе четкого разграничения полномочий и запустило процесс разрушения ст. 18 ФЗ № 131-ФЗ.
Происходит появление все большего количества «зон совместной ответственности» различных уровней публичной власти, «венцом» чего стало принятие ст.ст. 14.1, 15.1, 16.1.
2) Исключить наделение органов самоуправления laquo;нефинансирумыми мандатами» государства Недопущение расширения круга вопросов местного значения без изменения ст. 18 ФЗ №131-ФЗ; четкое регулирование процедуры делегирования государственных полномочий (ст. 19 ФЗ № 131-ФЗ) Изменениями 2004-08 гг.:
- введены т. н. «специальные права» (ст.ст.14.1, 15.1, 16.1), которые противоречат не только принципу четкого разграничения компетенции, но и легализуют нефинансируемые государственные мандаты,
- систематически нарушается ст. 18 ФЗ № 131-ФЗ: принимается множество законов, в которых на местное самоуправление возлагаются новые полномочия без указания на то, что это государственные полномочия;
В результате местное самоуправление не получает финансирования на эти задачи ни как на государственные полномочия, ни как на вопросы местного значения.
3) Приблизить самоуправление к населению как субъекту права на местное самоуправление для использования потенциала этого типа власти Введение обязательного двухуровневого местного самоуправления (поселения и районы плюс городские округа - в т.ч. ст. 11 ФЗ № 131-ФЗ) - ФЗ №129-ФЗ дал возможность субъектам РФ не наделять новые муниципальные образования полномочиями до конца 2008 г. (норма, негативная во всех смыслах),
- ряд субъектов «превратили» районы в «городские округа», не создав поселения, а федеральные власти устранились от контроля и воздействия, в дальнейшем начался «ползучий» процесс превращения муниципальных районов в т.н. «городские округа» в целях упразднения поселений,
- массовое использование нормы о делегировании исполнения полномочий от поселений к районам, ведущее к дискредитации поселенческого местного самоуправления (в ряде субъектов РФ бюджетные полномочия вообще оказались переданными органам государственной власти),
- субъекты РФ «не видят» поселения, в т.ч. в финансовом выравнивании, решая все вопросы только с районами,
- субъекты РФ и районы затягивают процесс передачи имущества новым муниципалитетам,
- поправки в ФЗ № 131-ФЗ ввели и расширяют «совместные» полномочия районов и поселений,
- введение норм об «удалении» глав (в т.ч. избранных непосредственно населением) по инициативе государства руками депутатов
4) Оградить МСУ от произвола субъектов РФ Жесткая регламентация различных аспектов в федеральном законодательстве Не выполнена.
Более того, федеральный центр оказался неспособен обеспечить реализацию решений Конституционного Суда РФ в сфере местного самоуправления: ни одно из этих решений не нашло отражения в законодательстве РФ и субъектов РФ.

 

Данная позиция Европейского клуба экспертов согласуется с результатами проверки Счетной Палатой РФ итогов реализации ФЗ № 131-ФЗ в переходный период (см. «Аналитическая записка по результатам проведения экспертно-аналитического мероприятия "Итоги реализации ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ"» - утверждена Коллегией Счетной палаты РФ, протокол от 27.03.2009 № 16К /653/).

 

Так, в пп. 6.7-6.10 п. 6 Аналитической записки делаются следующие важные выводы:

цели реформы местного самоуправления достигнуты не в полном объеме, а ФЗ №131-ФЗ не в полной мере учитывает особенности местного самоуправления;

не в полной мере разграничены полномочия и предметы ведения между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, не созданы основы правового регулирования отношений в рамках бюджетного финансирования расходных полномочий органов местного самоуправления и отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления. Проблемой, связанной с реализацией полномочий, является отсутствие методик и критериев расчета финансовых потребностей, определяющих необходимый объем средств для исполнения расходных обязательств местных бюджетов;

по окончании переходного периода у 70% муниципальных образований отсутствует перспектива развития, поскольку доходы местных бюджетов не обеспечивают реализацию полномочий в части осуществления капитальных вложений, модернизации отраслей жилищно-коммунального хозяйства, социальной инфраструктуры образования и здравоохранения. У органов местного самоуправления отсутствует мотивация к самостоятельности управления финансовыми ресурсами, к наращиванию налоговой базы и оптимизации расходов в целях социально-экономического развития территорий. Основную долю в бюджетах сельских поселений (19846) составляют межбюджетные трансферты, что снижает ответственность органов местного самоуправления за их реализацию;

во всех субъектах РФ не был осуществлен переход от финансирования расходов местных бюджетов к выравниванию бюджетной обеспеченности, который предполагалось осуществить в рамках бюджетной реформы.

 

Подобная ситуация является угрозой для реализации национальной стратегии развития и модернизации России, поскольку лишает федеральный центр естественного союзника на местах, оставляя федеральный центр единственным субъектом модернизации (модель «КПСС - ведущая и направляющая сила»).

 

Участники экспертного совещания считают, что такая ситуация вызвана следующими нерешенными проблемами:

1) отсутствие единого (общепризнанного) понимания природы, назначения, признаков и роли местного самоуправления в повышении благосостояния граждан России: в лучшем случае, местное самоуправление рассматривается высшими должностными лицами государства как «международное обязательство России»,

2) полное исключение населения и экспертов из сферы формирования и планирования целей развития России (в т. ч. муниципального развития) и контроля за ходом муниципальной реформы (дискуссионные площадки «Единой России» не могут служить оправданием в силу своего крайне узкого формата),

3) отсутствие в структуре Администрации Президента РФ специализированного органа, отвечающего за планирование, обеспечение реализации, контроль реализации муниципального развития России и несущего ответственность за итоги этого развития,

4) отсутствие персональной политической и юридической ответственности высших должностных лиц и министров за провалы в сфере местного самоуправления и прямые нарушения решений Конституционного Суда РФ.

 

Исходя из изложенного, участники слушаний Р Е К О М Е Н Д У Ю Т :

 

Признать целесообразным:

 

1. Обратиться в Конституционный Суд РФ с предложением:

- подготовить анализ решений по вопросам местного самоуправления и мер, принятых по внесению соответствующих изменений в законодательство РФ, в т. ч. указать нормы ФЗ № 131-ФЗ (об общих принципах организации местного самоуправления), Бюджетного Кодекса РФ, ФЗ № 67-ФЗ РФ (О гарантиях избирательных прав...), не соответствующие решениям Конституционного Суда РФ,

- сформулировать (решением Конституционного Суда РФ) перечень конституционных признаков и критериев местного самоуправления, вытекающих из принятых им решений.

 

2. Рекомендовать Президенту РФ:

- создать в структуре Администрации Президента РФ специализированное подразделение с функциями единого центра по формированию, координации, контролю и мониторингу в сфере развития местного самоуправления, имеющее свои подразделения на уровне Федеральных округов, субъектов РФ, городских округов, в т. ч. рассмотреть вопрос о формировании «вертикали гражданского контроля» за развитием местного самоуправления в России,

- рассмотреть итоги реализации официальных целей муниципальной реформы и переходного периода в реализации ФЗ № 131-ФЗ на внеочередном заседании Совета по местному самоуправлению,

- привлечь к ответственности должностных лиц, допустивших систематические нарушения законодательства РФ и провал муниципальной реформы.

 

3. Рекомендовать КМО РФ:

- до 01.10.2009 разослать настоящие Рекомендации в муниципальные образования и организовать их обсуждение,

- до 01.11.2009 обобщить высказанные предложения и подготовить аналитическую записку,

- до 15.11.2009 направить аналитическую записку Президенту РФ, Общественной Палате РФ, в Государственную Думу и Совет Федерации РФ, лидерам парламентских партий, Европейскому клубу экспертов, иным (по согласованию).