Главная
Навигация по сайту
Навигация по разделу

С. Рябухин. 1

АНАЛИТИЧЕСКАЯ ЗАПИСКА ПО РЕЗУЛЬТАТАМ ПРОВЕДЕНИЯ ЭКСПЕРТНО-АНАЛИТИЧЕСКОГО МЕРОПРИЯТИЯ
«ИТОГИ РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА ОТ 6 ОКТЯБРЯ 2003 г. № 131-ФЗ
«ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»
2

 

Основание для проведения экспертно-аналитического мероприятия:

пункт 3.11.9 Плана работы Счетной палаты РФ на 2008 год, пункт 3.11.4 Плана работы Счетной палаты РФ на 2009 год. 12

 

Цели экспертно-аналитического мероприятия:

1. Произвести анализ итогов переходного периода реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. ¹131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее Федеральный закон ¹131-ФЗ) по состоянию на 1 января 2009 года на основании запросов, направляемых в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы исполнительной власти столичных городов и муниципальных районов субъектов РФ, администрации закрытых административно-территориальных образований и наукоградов, контрольно-счетные органы субъектов РФ и муниципальных образований.

2. Подготовить аналитическую записку «Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. ¹131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на основании информации, полученной по запросам, а также по результатам контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой РФ в субъектах РФ и муниципальных образованиях в 2008 году.

 

Предмет экспертно-аналитического мероприятия:

Федеральный закон ¹131-ФЗ, гражданское, бюджетное и налоговое законодательство РФ, материалы, представленные федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, муниципальных образований, контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований, результаты контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой РФ в субъектах РФ и муниципальных образованиях в 2008 году.

 

Объекты экспертно-аналитического мероприятия:

1. Органы исполнительной власти субъектов РФ, органы исполнительной власти столичных городов субъектов РФ, администрации закрытых административно-территориальных образований, наукоградов, а также муниципальных районов (выборочно) (приложение №1).

2. Минфин России, Минэкономразвития России, Минюст России, Минрегион России.

3. Контрольно-счетные органы субъектов РФ, а также контрольные органы муниципальных образований (выборочно, с использованием материалов, присланных КСО по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий) (приложение №2).

 

Проверяемый период деятельности:

2006-2008 годы.

 

Введение

Реформирование процесса организации местного самоуправления осуществляется в соответствии с документами и нормативными правовыми актами, к числу которых относятся:

Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» (далее Европейская хартия местного самоуправления);

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17 ноября 2008 г. № 1662-р (далее - Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020года).

 

Реформа местного самоуправления обусловлена посланиями Президента РФ Федеральному Собранию РФ и должна носить системный, комплексный характер.

Указанными документами установлены цели и задачи реформы местного самоуправления, которыми являются:

- наличие мотивации муниципальных бюджетов в экономическом развитии территорий;

- оптимизация взаимодействия государственной и муниципальной власти;

- ответственность органов государственной власти перед населением за создание муниципальных образований низового уровня на территории Российской Федерации;

- разграничение полномочий и предметов ведения между субъектами РФ и муниципальными образованиями, создание основы правового регулирования отношений в рамках бюджетного финансирования расходных полномочий органов местного самоуправления и отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления;

- регулирование территориального устройства и статуса органов местного самоуправления;

- повышение сбалансированности обязательств региональных и муниципальных властей и их финансовых возможностей как одной из составляющих перехода к инновационному социальноориентированному этапу развития страны.

Главой 12 Федерального закона № 131-ФЗ установлены положения переходного периода, а также определены особенности местного самоуправления.

Переходный период - период времени с 1 января 2006 года до 1 января 2009 года, в течение которого проводилась реформа местного самоуправления, в результате органы местного самоуправления нескольких тысяч вновь образованных муниципальных образований должны были самостоятельно исполнять возложенные на них полномочия, а также формировать и исполнять собственные местные бюджеты.

Вместе с тем, по представленной субъектами РФ информации, из 24136 муниципальных образований приняли бюджеты на 2009 год 23056, или 95,5%, не приняли бюджеты на 2009 год 1080 муниципальных образований.

 

Результаты экспертно-аналитического мероприятия

 

1. Анализ административно-юридических проблем реализации Федерального закона № 131-ФЗ

 

1.1. Реализация основных целей и задач в рамках реформы местного самоуправления способствовала тому, что «работа по совершенствованию муниципального законодательства, являющаяся одной из приоритетных задач государства»3 с 1 января 2009 года в полной мере осуществляется во всех субъектах РФ в соответствии со статьей 83 Федерального закона № 131-ФЗ. Исключение составляют Республика Ингушетия и Чеченская Республика, где указанный закон вступит в силу с 1 января 2010 года.

Принятие Федерального закона № 131-ФЗ как правовой основы муниципальной реформы предполагало повышение роли и значения местного самоуправления, его взаимоотношение с государственной властью и усиление социальной ориентированности политики России. В этой связи были приняты федеральные законы о муниципальной службе, о государственной регистрации уставов муниципальных образований; урегулированы гражданским, земельным, бюджетным, налоговым, градостроительным и отраслевым законодательством общественные отношения, связанные с вопросами местного самоуправления.

Вместе с тем Федеральный закон № 131-ФЗ не в полной мере учитывает особенности местного самоуправления, о чем свидетельствует принятие федеральных законов о внесении изменений (с начала действия указанного Федерального закона по 31 декабря 2008 года внесено 41изменение), которые в целом не смогли решить проблем, возникающих в ходе муниципальной реформы.

В этой связи Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены изменения в 28 нормативных правовых актов Российской Федерации, которыми расширены возможности региональных органов государственной власти по субделегированию органам местного самоуправления законами субъектов РФ переданных им федеральных полномочий, уточнены и конкретизированы отдельные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления. С 1 января 2010 года вступит в силу Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8 ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления». Законами субъектов РФ решены вопросы территориального устройства местного самоуправления, установлены порядок подготовки и проведения местных референдумов, гарантии избирательных прав граждан при проведении муниципальных выборов, порядок их назначения, подготовки, проведения, установления итогов и определения их результатов, требования по формированию, утверждению и исполнению местных бюджетов, а также решен ряд других вопросов. Вместе с тем, процесс формирования регионального законодательства о местном самоуправлении не завершен.

1.2. По состоянию на 1 января 2009 года в государственный реестр муниципальных образований включено 24136 муниципальных образований, из них 1796 муниципальных районов, 521 городской округ, 1738 городских поселений, 19846 сельских поселений, 236 внутригородских территорий городов федерального значения.

1.3. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ при создании муниципальных образований в виде поселений (сельских и городских), входящих в состав муниципальных районов, муниципальных районов и городских округов, возникла двухуровневая организация местного самоуправления, при которой на территории большей части регионов существуют районный (окружной) и поселенческий уровни, каждый из которых должен осуществлять свои функции независимо от другого уровня и государственной власти, с четким разграничением предметов ведения и полномочий. Это привело к созданию многочисленных муниципальных образований, не имеющих правовых, инфраструктурных, финансовых и кадровых возможностей для решения вопросов местного значения, многие из них оказались нежизнеспособными, поэтому в настоящее время наблюдается тенденция к их объединению, сокращению общего количества муниципальных образований. Существенная проблема территориального устройства местного самоуправления связана с отсутствием в федеральном законодательстве нормативного определения населенных пунктов. Статус населенных пунктов и их особенности регулируются законодательством субъектов РФ об административно-территориальном делении, что позволяет регионам регулировать территориальное устройство и возможности функционирования местного самоуправления.

По данным Минрегиона России, с 2004 года в 26 субъектах РФ принимались законы, связанные с преобразованием муниципальных образований, с 1 января по 1 июля 2008 года зафиксировано 14 объединений, 1 разделение и 3 смены статуса городского округа на городское поселение. Например, на территории Московской области прослеживается тенденция к укрупнению муниципальных образований и, соответственно, к сокращению их количества.

Также на территориальное устройство местного самоуправления существенное влияние оказывает возникновение городских агломераций, которое повлечет расширение границ городских округов за счет соседних территорий. В соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года региональное развитие будет определяться в основном уже сформировавшимися зонами опережающего экономического роста, поэтому важнейшее значение будет иметь «инфраструктурный эффект» формирования городских агломераций, связанный с реализацией проектов строительства новых энергомощностей, крупных транспортных комплексов, мультимодальных логистических центров и информационных узлов, образовательной и инновационной инфраструктуры. Например, наукограды Королев и Реутов, находящиеся в непосредственной близости к г. Москве, могут стать составляющей такой агломерации, поскольку имеют экономический потенциал не только  для собственного развития и развития Московской области, но и для России в целом. Вместе с тем законодательно проблема формирования зон опережающего экономического роста не решена.

Кроме того, Федеральным законом № 131-ФЗ не учитываются географические, демографические и экономические особенности муниципальных образований Крайнего Севера, которые оказывают влияние на налоговый потенциал и уровень бюджетной обеспеченности рассматриваемых регионов. В соответствии с Федеральным конституционным законом от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта РФ в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» с 1 июля 2007 года образован Камчатский край. Однако соответствующие изменения в Перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завоза грузов (продукции), утвержденный постановлением Правительства РФ от 23 мая 2000 г. № 402, не внесены.

В соответствии с частью 4 Концепции государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера», утвержденной постановлением Правительства РФ от 7 марта 2000 г. № 198, государственная поддержка поставок за счет средств федерального бюджета предусмотрена для территорий с ограниченными сроками завоза продукции, необходимой для жизнеобеспечения населения, организаций социальной сферы и жилищно-коммунального хозяйства. Вместе с тем, Петропавловск-Камчатский городской округ, Вилючинский городской округ и Елизовский муниципальный район к территориям с ограниченными сроками завоза грузов не отнесены, в перечень всех муниципальных образований Камчатского края не включены, что оказывает негативное влияние на их социально-экономическое развитие и в условиях экономического кризиса создает предпосылки возникновения социальной напряженности в регионе.

1.4. Особенности территориальной организации местного самоуправления в городах федерального значения определены статьей 79 Федерального закона № 131-ФЗ, к которым относятся Москва и Санкт-Петербург. Эти крупнейшие города являются полноправными субъектами РФ, представляя единые хозяйственные комплексы, в этой связи вопросы местного значения в них решаются на уровне субъекта РФ, исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства.

В соответствии с Законом г. Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» на территории города функционирует двухуровневая модель территориальной организации местного самоуправления, реализуемая на городском и районном уровне. В границах района могут существовать одно или несколько муниципальных образований, но не может быть муниципальных образований, включающих в себя территории двух и более районов города. На городском уровне местное самоуправление осуществляется в рамках округов, районный уровень включает 125 структурных единиц, образованных в 10 административных округах.

В соответствии с Законом г. Санкт-Петербурга от 25 июля 2005 г. № 411-68 «О территориальном устройстве Санкт-Петербурга» на территории города сформировано 111 муниципальных образований, которые представляют собой единый уровень территориальной организации местного самоуправления.

1.5. По состоянию на 1 ноября 2008 года в муниципальных образованиях РФ принято 1752815 нормативных правовых актов, из них: 1360398 принято в муниципальных районах, 300421 - в городских округах; 32119 уставы муниципальных образований. В 2008 году зарегистрировано 4082 устава муниципальных образований и 1840 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы. По состоянию на 1 января 2008 года остаются незарегистрированными 7 уставов муниципальных образований, все 7 - в Южном федеральном округе (без учета муниципальных образований в Чеченской Республике и Республике Ингушетия).

В соответствии с приказом Минюста России от 14 февраля 2008 г. № 31 утверждено положение об организации работы по ведению государственных реестров уставов муниципальных образований и муниципальных образований в электронном виде. Постановлением Правительства РФ от 10 сентября 2008 г. № 657 «О ведении федерального регистра муниципальных нормативных правовых актов» утверждено положение о регистре, ведение которого с 1 января 2009 года отнесено к компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Однако нормы федерального законодательства по установлению административной ответственности глав муниципальных образований за нарушение порядка предоставления сведений отсутствуют. Хотя, входе аналитической работы, проведенной Минюстом России в субъектах РФ, установлено, что нормативные правовые акты в большинстве случаев не соответствуют действующему законодательству. Так, анализ нормативных правовых актов в Тамбовской области показал, что лишь 10% представленных документов соответствовали действующему законодательству.

По данным федерального регистра нормативных правовых актов субъектов РФ, в Российской Федерации всего действует 9507 региональных нормативных правовых актов, принятых во исполнение Федерального закона № 131-ФЗ. В 2008 году, по информации, представленной Минюстом России, в целях реализации Федерального закона № 131-ФЗ органами государственной власти субъектов РФ принято 2254 нормативных правовых акта.

Основными нарушениями федерального законодательства, выявляемыми в нормативных правовых актах субъектов РФ, являются превышение полномочий субъектов РФ по регулированию вопросов местного значения, а также по вопросам, связанным с рассмотрением обращений граждан в органы местного самоуправления, несоблюдение порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в том числе проблемы, связанные с финансовым обеспечением осуществлении переданных государственных полномочий и осуществлением  контроля за исполнением указанных полномочий, ненадлежащее проведение муниципальных выборов и местного референдума, несоблюдение порядка прохождения муниципальной службы. В целом по России опротестовано 59282 нормативных правовых акта, или 3,4% от общего количества.

Процесс формирования регионального законодательства по вопросам, связанным с организацией местного самоуправления, не завершен, всего в судах по оспариванию отдельных нормативных правовых актов рассмотрено 388 заявлений.

1.6. Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единства правового пространства в России одной из своих целей предполагает ликвидацию противоречий в массиве муниципальных нормативных правовых актов и обеспечение приоритета федерального законодательства. В настоящее время в федеральные законы и другие нормативные правовые акты вносится большое количество изменений, что приводит пробелам и коллизиям законодательства и препятствует процессу эффективной реализации Федерального закона № 131-ФЗ.

В соответствии с внесенными изменениями в Закон РФ от 25июня 1993 г. № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», а также Правилами регистрации и снятия граждан с регистрационного учета по мест пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713, на органы местного самоуправления возложены полномочия по осуществлению регистрационного учета граждан Российской Федерации в соответствующих населенных пунктах, однако проблемы финансового обеспечения для осуществления указанных полномочий не решены и законодательно не урегулированы.

В связи с принятием Федерального закона от 29 ноября 2007 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации» порядок получения подобной информации органами местного самоуправления существенно изменился. Например, для получения соответствующей статистической информации необходимо согласие организаций, в отношении которых ведется статистический учет. По субъективным причинам, большинство организаций не согласны с получением органами местного самоуправления официальных статистических данных об их деятельности. Муниципальная статистика для поселений в настоящее время отсутствует, ее образование, определение системы получения показателей, необходимых для формирования бюджетов муниципальных образований, межбюджетных отношений, обеспечит ведение единой налоговой базы, повлияет на полноту учета налоговых поступлений. Однако порядок представления органам местного самоуправления муниципальных образований всех уровней статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципальных образований, действующим законодательством не определен.

В соответствии с частью 10 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу, без предоставления отсрочки от призыва на военную службу для глав муниципальных образований и депутатов представительных органов муниципальных образований, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе. Вместе с тем подпунктом «к» пункта 1 статьи 24 Федерального закона от 28 марта 1998 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» предусмотрено, что гражданам, избранным депутатами представительных органов муниципальных образований или главами муниципальных образований и осуществляющим свои полномочия на постоянной основе, предоставляется отсрочка от призыва на военную службу на срок полномочий в указанных органах.

В соответствии с пунктом 4 части 10 статьи 35 Федерального закона ¹131-ФЗ к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования отнесено принятие планов и программ развития муниципального образования. Однако в соответствии со статьей 179 Бюджетного кодекса РФ (далее - Бюджетный кодекс), которая вступила в силу с 1 января 2009 года, долгосрочные целевые программы (подпрограммы) , реализуемые за счет средств местного бюджета, утверждаются местной администрацией муниципального образования. Таким образом, действует два нормативных правовых акта, противоречащих друг другу.

1.7. В 2008 году принят ряд законодательных актов, принятие которых обусловлено Федеральным законом № 131-ФЗ.

Федеральным законом от 25 ноября 2008 г. № 222-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием организации местного самоуправления» приняты изменения, касающиеся границ и преобразования муниципальных образований, вопросов местного значения и решения вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения, а также порядок формирования органов местного самоуправления во вновь образованном муниципальном образовании.

Федеральным законом от 3 декабря 2008 г. № 246-ФЗ «О внесении изменений в статьи 5 и 6 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ и статью 50 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» внесены изменения, касающиеся автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах поселения, а также имущества, предназначенного для обслуживания таких автомобильных дорог, которые могут находиться в собственности муниципальных районов.

Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» внесены изменения в 26 статей, в том числе: расширена компетенция муниципальных органов в различных сферах, урегулирован порядок создания вновь образованных поселений на межселенных территориях, до 2012 года продлен срок описания и утверждения границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства, а также в части решения имущественных вопросов.

В течение 2008 года органами государственной власти субъектов РФ проводилась работа по утверждению и описанию границ муниципальных образований, по состоянию на 1 ноября 2008 года эта работа выполнена в 8247 муниципальных образованиях, или на 34,5%.

1.8. Анализ информации, представленной субъектами РФ, показал, что в 2008 году остались проблемы, препятствующие эффективному управлению муниципальной собственностью. Одной из важнейших проблем, связанной с реализацией Федерального закона № 131-ФЗ, является определение надлежащего порядка учета муниципального имущества. В соответствии со статьей 49 Федерального закона № 131-ФЗ имущество и имущественные права, находящиеся в муниципальной собственности, относятся к основным составляющим  экономической основы муниципальных образований. Эффективность реализуемых органами местного самоуправления полномочий напрямую зависит от находящегося в их распоряжении имущества.

До настоящего времени законодательно не урегулированы отдельные вопросы по разграничению и перераспределению муниципальной собственности, также по учету муниципального имущества.

В нарушение статьи 50 Федерального закона № 131-ФЗ не согласован перечень вопросов местного значения, которые должны решать муниципальные образования, и перечень муниципального имущества, закрепленного за муниципальными образованиями, на федеральном уровне не принят законодательный акт, устанавливающий особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества. Поэтому в соответствии со статьей 215 Гражданского кодекса РФ органы местного самоуправления вопросы по управлению муниципальной собственностью и учету муниципального имущества регулируют внутренними нормативными правовыми актами. Отсутствие единообразия в части учета имущества не позволяет качественно организовать эффективную систему контроля за распоряжением муниципальным имуществом органами местного самоуправления.

В переходный период остались актуальными проблемы, возникающие при оформлении собственности на земельные участки, государственной кадастровой оценке земли, формировании электронной базы для обеспечения налоговых органов сведениями для начисления земельного налога.

Таким образом, наличие существующих противоречий действующего законодательства в сфере учета и распоряжения муниципальным имуществом, низкий уровень методологического, технического обеспечения органов местного самоуправления в данной сфере, недостаточность средств местных бюджетов и иные причины создают предпосылки для злоупотреблений, связанных с отчуждением муниципального имущества, в том числе его незаконной приватизацией и, как следствие, приводит к недопоступлению доходов в местные бюджеты. Все это в комплексе препятствует дальнейшему экономическому развитию муниципальных образований.

1.9. В соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 2008 г. № 207-ФЗ «О мерах по  организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике» (далее - Федеральный закон № 207-ФЗ) реализация Федерального закона № 131-ФЗ в Чеченской Республике и в Республике Ингушетии в полном объеме будет осуществляться с 1 января 2010 года.

Федеральным законом № 207-ФЗ в целях обеспечения реализации гарантий местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ и законодательными актами РФ установлен порядок определения территорий и границ муниципальных образований на территориях указанных республик, порядок формирования органов местного самоуправления и исполнения органами местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований полномочий по вопросам местного значения.

В целях реализации Федерального закона № 207-ФЗ распоряжениями Президента Республики Ингушетия от 5 декабря 2008 г. № 109-рп и от 20 декабря 2008 г. № 115-рп образована Государственная комиссия по реализации положений Федерального закона № 207-ФЗ, утверждены Положение о комиссии и план мероприятий. В 2009 году подготовлены и рассмотрены в трех чтениях Народным собранием Республики Ингушетия проекты двух законов Республики Ингушетия «Об установлении границ муниципальных образовании Республики Ингушетия и наделении их статусом сельского поселения, муниципального района и городского округа»» и «О формировании органов местного самоуправления вновь образованных муниципальных районов, городских округов и сельских поселений».

Законом Республики Ингушетии от 30 декабря 2008 г. № 30-РЗ «О республиканском бюджете на 2009 год» предусмотрены расходы на первоочередные мероприятия по реализации Федерального закона ¹131-ФЗ в сумме 246337,8 тыс. рублей.

 

2. Анализ формирования экономической основы местного самоуправления в ходе реализации Федерального закона № 131-ФЗ

 

2.1. Бюджетными посланиями Президента РФ Федеральному Собранию РФ «О бюджетной политике в 2006 году», «О бюджетной политике в 2007 году», «О бюджетной политике в 2008-2010 годах» и «О бюджетной политике в 2009-2011 годах», а также посланиями Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26  апреля 2007 года и от 5 ноября2008 года в сфере местного самоуправления ставились следующие задачи: повышение стимулов для муниципальных образований к снижению уровня дотационности и обеспечение завершения переходного периода формирования новой системы местного самоуправления. Концепцией повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006-2008 годах, одобренной распоряжение Правительства РФ от 3 апреля 2006 г. № 467-р, предусмотрено создание стимулов для увеличения поступлений доходов в местные бюджеты, улучшения качества управления муниципальными финансами и повышения прозрачности региональных и муниципальных финансов.

Федеральным законом от 12 октября 2005 г. № 129-ФЗ внесены изменения в статьи 83 и 85 Федерального закона № 131-ФЗ и в Бюджетный кодекс в части перераспределения налоговых доходных источников и реформирования межбюджетных отношений, установлен переходный период, в течение которого вновь образованным поселениям разрешено передавать решение их вопросов местного значения органам местного самоуправления муниципальных районов. Порядок передачи полномочий определялся законами субъектов РФ. Разрешено зачисление в районные бюджеты налоговых и неналоговых доходов, закрепленных за вновь созданными поселениями, а также финансовой помощи из фондов поддержки поселений при передаче на районный уровень их вопросов местного значения.

В части межбюджетных отношений разрешено устанавливать дополнительные нормативы отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов, а также заменять дополнительными нормативами часть дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Кроме того, понижен (с 2-кратного до 1,3) уровень превышения суммы налоговых доходов муниципальных образований, приходящейся на душу населения, по сравнению со средней по субъекту суммой налоговых доходов на душу населения для установления субсидий из бюджетов этих муниципальных образовании в бюджеты субъектов РФ.

2.2. В 2008 году во всех субъектах РФ, по оперативной информации Минфина России, утверждены и исполняются местные бюджеты городских округов муниципальных районов и поселений. Однако в отчетах об исполнении консолидированных бюджетов за 2008 год Псковской и Свердловской областей, а также Еврейской автономной области не отражены бюджетные назначения и их исполнение по бюджетам поселений, что свидетельствует об отсутствии муниципальных образований уровня поселений либо об их финансировании по сметному принципу.

В переходном периоде объем доходов бюджетов муниципальных образований увеличился в 2,1 раза и на 1 января 2009 года составил 2411,6 млрд. рублей. Объем расходов увеличился в 2,2 раза и составил 2422,2 млрд. рублей. Рост доходов и расходов по годам составил соответственно в 2006 году 32% и 35,2%, в 2007 году - 28,1% и 27,9%, в 2008 году - 23,7% и 25,3%. Данные об исполнении бюджетов муниципальных образований по Российской Федерации в 2008 году приведены в приложении №3.

2.3. Данные о доходах местных бюджетов на территории Российской Федерации в переходный период приведены в приложении №4.

Рост доходов местных бюджетов происходил преимущественно за счет безвозмездных поступлений, которые на 1 января 2009 года составили в общей сумме 1402,7 млрд. рублей, или возросли более чем на 130%. Налоговые и неналоговые доходы составили 907,5 млрд. рублей, или возросли более чем на 90%, а доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности составили 29,8 млрд. рублей, или увеличились более чем на 50%.

На 1 января 2006 года доля безвозмездных поступлений составляла более 50% в местных бюджетах 85 регионов, из них доля безвозмездных поступлений, превышающая 80%, - в Чеченской Республике, Республиках Дагестан, Ингушетия, Тыва, а также в Коми-Пермяцком, Усть-Ордынском Бурятском и Корякском автономных округах.

В 2008 году доля безвозмездных поступлений составила более 50% в местных бюджетах 71 региона, из них превысили 80-процентный уровень: Республики Дагестан, Ингушетия, Саха (Якутия), Тыва, Чеченская Республика, а также Ненецкий и Чукотский автономные округа.

Следует отметить, что в бюджетах городских округов доля безвозмездных поступлений составила 48,5% в 2007 году и 46,1% в 2008 году. В течение всего переходного периода основной объем безвозмездных поступлений составляли трансферты от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, консолидированный объем которых возрос более чем на 130% и на 1 января 2009 года составил 1402,7 млрд. рублей.

Анализ показателей исполнения местных бюджетов показывает, что темпы роста всех составляющих доходов в переходном периоде снижались, причем наибольшее замедление роста отмечается по доходам от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности - со 180% в 2006 году до 58% в 2008 году.

2.4. Структура налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов в 2006 и 2008 года отражена в таблице.

 

Структура налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов

Доходы местных бюджетов

 

на 01.01.07

на 01.01.09

Земельный налог

6,9

8,1

Единый налог на вмененный доход

7,6

6,0

Налог на имущество физических лиц

0,8

1,0

Единый с/х налог

0,1

0,2

Государственная пошлина

1,4

1,4

Неналоговые доходы

35,7

28,9

НДФЛ

47,5

54,4

 

Бюджетным кодексом за местными бюджетами закреплены доходы от налогов и сборов по нормативам отчислений: земельный налог - 100%; налог на имущество физических лиц - 100%; налог на доходы физических лиц - 20% муниципальным районам, 30% - городским округам и 10% - поселениям; единый налог на вмененный доход - по 90% муниципальным районам и городским округам; единый сельскохозяйственный налог - по 30% муниципальным районам и поселениям, 60% - городским округам; государственная пошлина - по 100% муниципальным районам и городским округам.

Анализ отчетных данных об исполнении налоговых и неналоговых доходов местных бюджетов показывает, что в переходном периоде существенных изменений в структуре налоговых доходов, закрепленных за местными бюджетами, не произошло (приложение  №5).

По информации, представлен ной субъектами РФ в ответ на запросы Счетной палаты, невысокая собираемость доходов от налогов, закрепленных за местными бюджетами, связана, в частности, с проблемой использования земель, право собственности на которые не оформлено в связи с недостатком финансовых средств. Например, потребность в средствах для регистрации права собственности на объекты недвижимости и земельные участки только по Ставропольскому краю оценивается в 400,0 млн. рублей.

Доля поступлений от федеральных налогов со специальными налоговыми режимами выросла незначительно. Исключение составляет только налог на доходы физических лиц (далее - НДФЛ), доля которого в объеме налоговых и неналоговых доходов бюджетов муниципальных образований увеличилась с 47,5% в 2006 году до 54,4% в 2008 году.

Сумма поступлений в местные бюджеты от НДФЛ возросла с 286382,7 млн. рублей в 2006 году до 494040,4 млн. рублей в 2008 году.

В отношении НДФЛ в переходном периоде продолжалась дискуссия о целесообразности его зачисления в бюджеты по месту жительства налогоплательщика, поскольку в Российской Федерации значительно количество граждан проживают на территории одного муниципального образования, а работают и соответственно уплачивают НДФЛ в доход другого муниципального образования. Для достижения баланса доходов и расходов на развитие инфраструктуры, обеспечивающей потребности проживающего населения, Московская областная дума в 2008 году в порядке законодательной инициативы внесла проект федерального закона «О проведении эксперимента по распределению сумм налога на доходы физических лиц между бюджетами на территории Московской, Ленинградской и Тверской областей».

Рост налоговых доходов местных бюджетов в переходном периоде практически сравнялся сростом налоговых доходов субъектов РФ. Объем налоговых доходов местных бюджетов возрос более чем на 95% и в 2008 году составил 720396,8 млн. рублей, в то время как налоговые доходы субъектов РФ выросли почти на 100,1% и составили 3663363,1 млн. рублей. В ряде субъектов был обеспечен опережающий рост налоговых доходов местных бюджетов. Так, Курская, Ростовская и Иркутская области показали более чем 1,5-кратное превышение роста налоговых доходов местных бюджетов по сравнению с бюджетами указанных  субъектов.

Основное увеличение налоговых доходов местных бюджетов приходится на 2008 год в связи с утверждением дополнительных отчислений в местные бюджеты от федеральных и региональных налогов взамен дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Ежегодные изменения нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов позволяют существенно повысить их доходы, но лишают органы местного самоуправления возможности планировать бюджетную политику в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Вследствие неравномерности налоговой базы местных бюджетов в 2008 году 63,9% налоговых доходов местных бюджетов приходится на бюджеты городских округов, 29,6% - на бюджеты муниципальных районов и 6,5% -на бюджеты городских и сельских поселений.

2.5. В переходном периоде не удалось преодолеть зависимость местных бюджетов от безвозмездных поступлений из других бюджетов бюджетной систем РФ. Сумма указанных поступлений в местные бюджеты по сравнению с 2005 годом увеличилась более чем в 2,3 раза и составила в 2008 году 1 385,6 млрд. рублей. Анализ поступлений показывает снижение доли финансовой помощи, направляемой на решение вопросов местного значения (дотации и субсидии), и рост субвенций и средств на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений других органов власти, что свидетельствует о предпочтении региональных органов власти финансировать федеральные и региональные мандаты.

Данные о суммах безвозмездных поступлениях в местные бюджеты из других бюджетов бюджетной системы РФ в переходный период приведены в приложении №6.

По предварительной оценке Минфина России, на 1 января 2009 года неиспользованные средства субсидий (субвенций), предоставляемых из федерального бюджета бюджету субъекта РФ и местным бюджетам, составят 100,0 млрд. рублей. По результатам контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой РФ в период 2007-2008 годов, неэффективно использование средств федерального бюджета в части неиспользованных субсидий (субвенций) составило 2557,6 млн. рублей.

Объем финансовой помощи местным бюджетам в форме дотаций в переходном периоде возрос в 1,7 раза и на 1 января 2009 года составил 337,2 млрд. рублей. Структура дотаций местным бюджетам в переходном периоде существенно изменилась в пользу дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.

Объем дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности в переходном периоде увеличился в 2,3 раза и на 1 января 2009 года составил 282,9 млрд. рублей. Рост доли дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности в переходном периоде в значительной мере связан с переходом от методики расчета дотаций, использующей нормативные расходы, рассчитанные с учетом фактических расходов муниципалитетов, к методике, использующей индексы доходного потенциала и бюджетных расходов (индекс бюджетных расходов учитывает региональный фактор удорожания).

Снижения степени дотационности (доли дотаций в общей сумме доходов местных бюджетов, за исключением субвенций и средств, получаемых на компенсацию дополнительных расходов, возникающих в результате решений, принятых органами власти другого уровня) местных бюджетов в большинстве субъектов РФ в 2006-2008 годах не произошло. Среднее значение этого показателя снизилось с 23,6 до 23,3%. Количество регионов с уровне дотационности местных бюджетов более 60% снизилось с 6 (в том числе Коми-Пермяцкий и Усть-Ордынский Бурятский автономные округа) до 2 (Республики Ингушетия и Тыва). По дотациям на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности средне значение дотационности местных бюджетов возросло с 17 до 19,6 процента.

Статьей 142.2 Бюджетного кодекса предусмотрены субсидии бюджету субъекта РФ из местных бюджетов (далее - отрицательные трансферты), используемые для перераспределения части доходов муниципальных образований с высоким уровнем бюджетной обеспеченности для оказания финансовой поддержки муниципальным образованиям с низким уровнем доходов. В 2008году отрицательные трансферты исполнялись в 26 субъектах РФ, и их суммарный объем составил 5788,5 млн. рублей, или 6,9% объема фондов финансовой поддержки муниципальных образований в этих регионах. Наибольший объем отрицательных трансфертов составил по Московской области - 1273,3 млн. рублей и по Республике Татарстан - 818,2 млн. рублей.

В 2008 году предусматривалось поощрение муниципальных образований, ориентированных на реализацию приоритетных реформ, в форме субсидий на реформирование муниципальных финансов из Фонда софинансирования в сумме 577,8 млн. рублей, или на 32,5% больше, чем в 2007 году. Положение о предоставлении указанных субсидий утверждено постановлением Правительства РФ от 12 декабря 2007 г. № 859. Средства в сумме 577,8 млн. рублей направлены Минфином России бюджетам 15 субъектов РФ. В бюджеты муниципальных образований в 2008 году поступили субсидии на реформирование муниципальных финансов в сумме 1245,5 млн.рублей, в том числе: бюджетам городских округов - 779,5 млн.рублей, бюджетам муниципальных районов - 452,0 млн. рублей, бюджетам городских и сельских поселений - 13,9 млн. рублей. Софинансирование мероприятий по реформированию муниципальных финансов из федерального бюджета по Российской Федерации составило 46,4%, при этом 8 из 15 регионов, получивших федеральные субсидии, собственных средств на указанные цели не направляли, в том числе: Республики Коми, Марий Эл, Татарстан, Кабардино-Балкарская Республика, Хабаровский край, Рязанская, Пензенская и Омская области.

2.6. Расходы местных бюджетов в переходном периоде возросли в 2,2 раза и составили на 1 января 2009 года 2422,2 млрд. рублей. Данные о расходах местных бюджетов в 2008 году приведены в приложении №7.

Анализ структуры расходов местных бюджетов показывает, что доля расходов на заработную плату (с начислениями и прочими выплатами) возросла с 26% на 1 января 2006 года до 27,3% в 2008 году, а доля расходов на оплату коммунальных услуг снизилась с 3,6% на 1 января 2006 года до 2,9% в 2008 году.

Число субъектов РФ, в которых доля расходов местных бюджетов на заработную плату превышает 50%, сократилось с 16 до 8 по итогам 2008 года, из них в Республике Ингушетия и Читинской области этот показатель приближается к 60%.

Структура расходов на решение вопросов местного значения в переходном периоде существенно не изменилась, и реальной реформы муниципальных финансов, нацеленной на повышение эффективности их бюджетных расходов, не произошло.

2.7. Муниципальный долг, поданным, представленным субъектами РФ, в сравнении с 2007 годом возрос на 3,8% и на 1 октября 2008 года составил 101,9 млрд. рублей (прогноз на 1 января 2009 года - 80,9 млрд. рублей).

Данные об объеме основного долга муниципальных образований на 1 октября 2008 года приведены в приложении №8.

Следует отметить, что ввиду недостаточности доходов бюджетами субъектов Российской Федерации осуществляются заимствования кредитных ресурсов, в том числе бюджетных кредитов, которые на 1 января 2008 года в целом по России составили около 130 млрд. рублей, выплачены проценты за обслуживание государственного и муниципального долга около 30,0 млрд. рублей, из них более 4,0 млрд. рублей - средства муниципальных образований. В 2008 году проценты за обслуживание государственного и муниципального долга составили около 35,0 млрд. рублей, из них около 5,0 млрд. рублей - средства муниципальных образований. Такие расходы для бюджетов всех уровней бюджетной системы обременительны.

По результатам контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой РФ, на примере Костромской области проведен анализ в части госдолга и процентов за пользование кредитными средствами, в том числе бюджетными кредитами. Анализ2показал, что при доходах областного бюджета в 10,5 млрд. рублей объем госдолга в 2007 году составил 3,3 млрд. рублей, в 2008 году - 4,2 млрд. рублей. При этом сумма средств на уплату за пользование кредитными ресурсами, в том числе бюджетными кредитами составила 320,0млн. рублей.

Недостаток средств вынуждает муниципальные образования привлекать бюджетные кредиты на кассовый разрыв на условиях возмездности под установленные проценты, а также иные бюджетные кредиты. В виде эксперимента в условиях нарастающего экономического кризиса, увеличения кредиторской задолженности по выплате заработной платы работникам бюджетной сферы и жилищно-коммунальному хозяйству появляется возможность использования временно свободных средств федерального бюджета на текущие расходы бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований с последующим восстановлением и сохранением их целевого характера.

2.8. Формирование собственности муниципальных образований связано, в первую очередь, с перераспределением и разграничением государственного и муниципального имущества.

По состоянию на 1 января 2009 года, по данным 77 субъектов РФ, балансовая стоимость имущества, находящегося в муниципальной собственности, по сравнению с 2007 годом увеличилась в 2 раза и составила 9551,1 млрд. рублей.

Балансовая стоимость имущества, переданного в собственность муниципальных образований из государственной собственности и собственности иных муниципальных образований, составила 1379,5 млрд. рублей, или 14,4% общей стоимости муниципального имущества.

Решения о передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную собственность принимаются федеральным органом исполнительно власти, осуществляющим полномочия собственника имущества, если иное не установлено Правительством РФ.

Между тем в соответствии с определениями Конституционного Суда РФ от 7 декабря 2006 г. № 542-0, от 4 декабря 2007 г. № 828-О-П, постановлением от 30 июня 2006 г. № 8-П при передаче имущества необходимо учитывать волеизъявление органа местного самоуправления на передачу, согласовывать действия органов местного самоуправления и соответствующих органов государственной власти Российской Федерации. Указанные меры не позволят принимать решения о передаче имущества из федеральной собственности в муниципальную в одностороннем порядке, игнорируя волеизъявление органов местного самоуправления и объективную необходимость такой передачи для осуществления органами местного самоуправления своих полномочий.

Кроме того, законодательно не урегулирован порядок передачи имущества между муниципальным районом и поселение (городским или сельским). Длительность процедуры принятия в федеральную и региональную собственность имущества от муниципальных образований, передача имущества в неудовлетворительном техническом состоянии и без правоустанавливающих документов, утверждение акта приема-передачи в одностороннем порядке нарушают права принимающей стороны, создают неразрешимые проблемы для органов местного самоуправления муниципальных образований и поселений. Например, передаваемый жилищный фонд в поселениях Ханты-Мансийского автономного округа имеет износ более чем на 70% и требует капитального ремонта. В Воронежской области при передаче имущества из областной собственности в собственность муниципальных образований осуществлялась передача жилых домов, ранее находившихся в пользовании приватизированных предприятий. При этом приватизированные гражданами квартиры не были исключены из состава переданного жилищного фонда. На территории вновь образованных поселений Пермского края расположены бесхозяйные объекты жилищно-коммунального хозяйства.

Несогласованность вопросов местного значения и целевого назначения имущества приводит к необоснованным решениям по продаже муниципального имущества, приносившего доходы местным бюджетам.

По представленной информации, разграничение имущества в Республике Ингушетии, Карачаево-Черкесской Республике, Чеченской Республике до настоящего времени не осуществлялось.

Основной технической проблемой реализации положений Федерального закона № 131-ФЗ по учету муниципального имущества является осуществление процедур по классификации объектов муниципального имущества, а также процедур первоначальной регистрации права собственности на объекты, право собственности на которые возникли у муниципальных образований до введения в действии Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». В 2008 году в связи с отсутствием нормативных правовых актов по оценке кадастровой стоимости объектов недвижимости, срокам оформления права собственности на земельный участок, о праве собственности на недвижимое имущество, которое расположено на земельном участке, не решены проблемы, возникающие при оформлении собственности на земельные участки различного назначения, государственной кадастровой оценке земли, формирования электронной базы для обеспечения налоговых органов сведениями для начисления земельного налога. Например, в Амурской области граждане поселений, проживающие в жилом фонде, ранее принадлежавшем совхозам и колхозам, не оформили право на жилье из-за продолжительной процедуры оформления и ее стоимости, в результате чего налог на имущество и земельный налоговые органы не начисляют налог. В Волгоградской области в муниципальные органы не предоставляются сведения о совершенных сделках с недвижимостью, которая расположена на земельных участках, предоставленных в аренду, что также влечет недопоступление в доходную часть бюджетов.

В связи с отсутствием в местных бюджетах необходимых денежных средств на оформлении права собственности, как на недвижимое имущество, так и на земельные участки проблема оформления собственности на земельные участки и недвижимое имущество остается одной из наиболее острых проблем. В Воронежской области на эти цели всем муниципальным образованиям области необходимо, по оценкам, более 377,8 млн. рублей, тогда как в местных бюджетах на 2008 год на эти цели предусматривалось менее 2% от указанной суммы.

В соответствии с Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 281-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» до 1 января 2012 года продлен срок для проведения процедур отчуждения или перепрофилирования муниципального имущества, находящегося в муниципальной собственности на 1 января 2006 года и не соответствующего требованиям статьи 50 Федерального закона № 131-ФЗ.

Счетной палатой РФ в результате проведенных контрольных мероприятий за период 2007-2008 годов по вопросу эффективности распоряжения и использования органами исполнительной власти субъекта РФ государственной и муниципальной собственности были выявлены значительные нарушения.

В 2008 году МВД России проводился комплекс оперативно-розыскных мероприятий, направленных на выявление преступлений в сфере незаконного отчуждения имущества, находящегося в муниципальной собственности. В результате оперативных мероприятий, проведенных в Калининградской, Кировской, Мурманской, Псковской, Свердловской областях были обнаружены многочисленные факты незаконного завладения имуществом муниципальных образований. Например, реализация муниципального имущества без проведения конкурсов, аукционов, оценки; реализация муниципального имущества по заниженной оценочной стоимости; незаконный вывод муниципального имущества через механизм погашения фиктивно созданной кредиторской задолженности за счет реализации муниципального имущества по остаточной стоимости.

В нарушение части 8 статьи 85 Федерального закона № 131-ФЗ не во всех муниципальных образованиях завершены процедуры регистрации права собственности, создания реестров муниципального имущества, перераспределение объектовсобственности органов исполнительной власти всех уровней.

2.9. В ходе реализации положений Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления исполняют собственные и делегированные полномочия (приложение №14).

2.9.1. Полномочия органов местного самоуправления. Статьями 14-16 Федерального закона № 131-ФЗ установлен исчерпывающий перечень вопросов местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов. В соответствии со статьей 17 указанного закона по вопросам местного значения по решению органов местного самоуправления могут устанавливаться полномочия органов местного самоуправления.

С 2006 по 2008 год расширены полномочия муниципальных образований и увеличено количество вопросов местного значения. Так, число вопросов местного значения поселений и муниципальных районов увеличилось в 1,5 раза, а по городским округам - в 1,4 раза. При этом объем доходов местных бюджетов в целом без учета субвенций и субсидий увеличился в 2 раза, или в 1,6 раза с учетом уровня инфляции за 2007-2008 годы (приложение ¹9). Основные изменения по увеличению числа вопросов местного значения осуществлялись в 2007 году. Несмотря на увеличение доходной базы бюджетов муниципальных образований, средств для осуществления установленных полномочий недостаточно. Например, в Амурской области муниципальными образованиями в 2006-2008 годах исполнялась лишь одна треть полномочий, закрепленных за местным самоуправлением, а в Воронежской области - 19 из 34. По данным представленным субъектами РФ, не финансируются или требуют дополнительного финансирования полномочия по обеспечению граждан жильем, по содержанию автомобильных дорог, аварийно-спасательных служб и организации досуга населения (приложение №10).

Кроме полномочий, установленных Федеральным законом № 131-ФЗ, органами местного самоуправления реализуются дополнительные полномочия, которые определяются иными федеральными законами. В результате дополнительные полномочия для органов местного самоуправления являются факультативными и не обеспечиваются необходимым финансированием не только муниципалитетами, но и органами государственной власти. Следствием этого является возникновение не финансируемых мандатов, к числу которых относятся: регистрация граждан по месту жительства, проведение конкурса по выбору управляющей компании, прием местной администрацией денежных средств от граждан в счет уплаты налогов при отсутствии банков, управление государственными землями до разграничения государственной собственности на землю, полномочия в сфере недропользования, обеспечения жильем отдельных  категорий граждан и другие (приложение №11).

Отсутствие четкого разграничения обязанностей по исполнению ряда полномочий, переданных поселениям и муниципальным районам, также препятствует реализации полномочий органами муниципальных образований. Ряд вопросов местного значения отнесен как к полномочиям поселений, так и к полномочиям муниципальных районов. В качестве примера можно привести полномочия по организации в границах поселения электро-  и газоснабжения. Одновременно такие же полномочия осуществляются органами местного самоуправления в границах муниципальных районов, включающих поселения. Перечень полномочий, требующих корректировки, приведен в приложении №12.

В ходе проверок Счетной палатой РФ выявлены нарушения федерального законодательства и конституционных прав органов местного самоуправления субъектами РФ по регулированию вопросов местного значения в части формирования и исполнения бюджетов последних. Так, в Республике Коми вопреки требованиям статей 12 и 132 Конституции РФ, статьи 65 Федерального закона № 131-ФЗ и статьи 215.1 Бюджетного кодекса исполнение бюджетов муниципальных районов «Корткеросский» и «Усть-Вымский» осуществляется на основе заключенных соглашений Финансовым управлением Министерства финансов Республики Коми, то есть органом, не имеющим отношения к структуре27органов власти местного самоуправления Корткеросского и Усть-Вымского районов.

Полномочия, находящиеся в совместном ведении органов государственной власти и местного самоуправления, установленные федеральными, региональными и местными нормативными правовыми актами, входят в состав вопросов местного значения. Финансовое обеспечение таких полномочий осуществляется на основании софинансирования расходов всех уровней власти. Для федеральных и региональных органов власти такие расходы обеспечиваются субсидиями.

Ежегодно расширяются полномочия, находящиеся в совместном ведении, и увеличивается их количество. Так, количество только федеральных полномочий, исполняемых в порядке софинансирования, с 2006 по 2008 год возросло в 1,9 раза.

За анализируемый период доля субсидий в доходах местных бюджетов в целом по Российской Федерации сократилась с 8,2% до 3,5%, или в 2,3 раза. Однако в разрезе федеральных округов данные различаются. Например, по Центральному федеральному округу доля субсидий сократилась в 5,4 раза, а по Дальневосточному федеральному округу увеличилась в 1,3 раза. Данные представлены в таблице.

 

Таблица Изменение доли субсидий в доходах муниципальных

образований за период с 2006 по 2008 год

Доля субсидий в доходах муниципальных образований

 

2006

2007

2008

РФ

8,17

10,72

3,52

ЦФО

10,29

12,27

1,92

СЗФО

7,61

9,28

3,09

ЮФО

8,62

13,28

4,85

ПФО

6,52

9,79

2,47

УФО

8,13

10,41

2,86

СФО

8,13

9,06

3,28

ДФО

7,51

11,31

, 9,55

 

Реализация совместных полномочий имеет ряд особенностей. Например, в Правилах предоставления из федерального бюджета субсидий бюджетам субъектов РФ на выплату компенсации части родительской платы за содержание ребенка в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, реализующих основную общеобразовательную программу дошкольного образования, утвержденных постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2007 г. ¹973, не учтены расходы, связанные с предоставлением услуг, оказываемых кредитными организациями и организациями федеральной почтовой связи по перечислению компенсаций, за счет средств, поступающих в форме указанных субсидий. Кроме того, при реализации данного полномочия законом не предусмотрено решение вопросов содержания медицинских кабинетов, столовых, учет несовершеннолетних, которые обязаны получить общее образование.

2.9.2. Делегированные полномочия. В соответствии со статьей 19 Федерального закона ¹131-ФЗ государственными полномочиями, передаваемыми органам местного самоуправления, являются полномочия, установленные федеральными законами и законами субъектов РФ, по вопросам, не отнесенным указанным Федеральным законом к вопросам местного значения. Отдельные государственные полномочия, передаваемые для осуществления органам местного самоуправления, осуществляются органами местного самоуправления муниципальных районов и городских округов, если иное не установлено федеральным законом или законом субъекта РФ. Финансовое обеспечение отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, осуществляется только за счет предоставляемых местным бюджетам субвенций из соответствующих бюджетов. Данные представлены в таблице.

 

Таблица Изменение доли субвенций в доходах муниципальных

образований за период с 2006 по 2008 год

Доля субвенций в доходах  муниципальных образований

 

2006

 

2007

2008

РФ

28,75

20,76

17,81

ЦФО 

27,6

14,7

СЗФО

30,2

20,2

15,7

ЮФО

33,5

26,7

18,7

ПФО 

30,6

26,8

19

УФО

20,6

17,3

19,4

СФО

31,9

26,9

15,8

ДФО

32,2

19,1

22,5

 

С 2006 по 2008 год расширен перечень передаваемых полномочий и, соответственно, увеличено их количество в 1,5 раза (приложение №13). Объем субвенций из федерального бюджета, обеспечивающих их исполнение, увеличился более чем в 2 раза, или в 1,7 раза с учетом уровня инфляции за 2007-2008 годы (приложение №9).

Не смотря на увеличение объемов средств, обеспечивающих исполнение делегированных федеральных полномочий, существует ряд проблем, связанных с их финансированием. Так, отдельными правовыми актами определено, что за счет субвенций в пределах 1,5% средств может осуществляться компенсация затрат на обеспечение деятельности исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и учреждений, находящихся в их ведении, в связи с осуществлением переданных им полномочий Российской Федерации. Однако указанных средств недостаточно даже для оплаты расходов за услуги почтовой связи и банковские услуги по выплате денежных средств гражданам в рамках обеспечения мер социальной поддержки. Например, областной бюджет Курганской области несет расходы на организацию исполнения органами власти полномочий Российской Федерации в сумме около 50,0 млн. рублей.

По осуществлению полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты, расчет объема субвенции производится исходя из средней заработной платы муниципальных служащих, в то время как зарплата работников, реализующих федеральные полномочия, должна рассчитываться исходя из средней заработной платы работников Минобороны России. Кроме того, методика расчета указанной субвенции не учитывает расходов муниципальных образований на приобретение лицензионного программного обеспечения, расходы на уплату налога на имущество, на осуществлении ремонта имущества (оборудования, инвентаря).

При осуществлении полномочий по обеспечению жильем инвалидов войны и инвалидов боевых действий, участников Великой Отечественной войны, ветеранов боевых действий, военнослужащих, проходивших военную службу в период с 22 июня 1941 года по 3 сентября 1945 года, граждан, награжденных знаком «Жителю блокадного Ленинграда», лиц, работавших на военных объектах в период Великой Отечественной войны, членов семей погибших (умерших) инвалидов войны, семей, имеющих детей-инвалидов, в соответствии с правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ от 15 октября 2005 г. ¹614, расчет субвенции из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ производится исходя из цены 1 кв. м общей площади жилья, ежеквартально утверждаемой федеральным органом исполнительной власти. Вместе с тем стоимость 1 кв. м общей площади жилья, утверждаемая приказом Министерства регионального развития Российской Федерации, значительно ниже рыночной цены.

При реализации полномочий на осуществление регистрации актов гражданского состояния методикой расчета объема субвенций, предоставляемых из федерального бюджета, не предусмотрены средства на оплату труда работников, исполняющих указанные полномочия.

Региональные полномочия субъектов РФ, делегируемые органам местного самоуправления, осуществляются в соответствии с федеральным и региональным законодательством. За анализируемый период объем субвенций из региональных бюджетов, поступающих в доходы местных бюджетов в целом по Российской Федерации, сократился с 24% до 11,4%, или в 2,1 раза.

Несмотря на уменьшение доли региональных субвенций в доходах муниципальных образований, за 2006-2008 годы количество полномочий субъектов РФ только по совместным предметам ведения Российской Федерации и субъектов РФ возросло в 1,3 раза, что свидетельствует о недостаточности средств, перечисляемых субъектами РФ, в целях финансового обеспечения делегированных региональных полномочий.

2.10. В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 17 Федерального закона № 131-ФЗ органы местного самоуправления наделены полномочиями по формированию и размещению муниципального заказа, однако в действующем законодательстве понятие «муниципальный заказ» отсутствует. В 2008 году доля муниципального заказа в расходах бюджетов муниципальных образований составила от 31% до 48%4. Наивысшее значение по данному показателю достигнуто в Южном федеральном округе, а в отдельных субъектах РФ - Астраханская область и Ставропольский край - 59,5% и 68,1% соответственно.

Доля муниципальных заказов, размещенных с нарушениями требований Федерального закона № 94-ФЗ, снизилась на 7% и составила 24,5% общего количества проверенных заказов, что свидетельствует о приобретении заказчиками опыта размещения муниципальных заказов и улучшении исполнительской дисциплины в целом.

Для большинства муниципальных образований характерна дцентрализованная модель системы размещения муниципального заказа. Преимущества указанной модели заключаются в высокой степени компетентности заказчика по специфичным вопросам конкретной закупки и минимальных сроках принятия решений по размещению заказа, недостатками являются высокие риски коррупционности, значительные затраты средств на осуществление закупок, недостаточная квалификация представителей заказчика по вопросам бюджетных закупок.

В большинстве городских округов и муниципальных районов работа по формированию, размещению и исполнению муниципального заказа организована на должном уровне, однако во многих поселениях отсутствует доступ к интернету и электронной почте, а также возможность создания и ведения официального сайта для размещения информации о торгах. Так, в Республике Хакасия только 5 из 101 поселения, в Самарской области 15 из 37 муниципальных образований имеют официальные сайты, остальные поселения, как правило, размещают информацию на официальном сайте субъекта РФ. Кроме того, в органах местного самоуправления поселений первоочередной является проблема отсутствия кадров (Вологодская область, Республика Адыгея). В целях совершенствования муниципальных закупок и оптимизации издержек на их осуществление в ряде регионов созданы централизованные автоматизированные системы размещения заказа, которые предусматривают создание центрального уполномоченного органа по закупкам товаров, работ и услуг для государственных и муниципальных нужд. К 2009 году такие системы созданы в Москве, где уполномоченным органом является Департамент по конкурентной политике, в Нижегородской области (уполномоченный орган - Управление по организации конкурсов и аукционов), в Алтайском и Краснодарском краях, в Московской и Ульяновской областях.

2.11. Основными проблемами жилищно-коммунального хозяйства на муниципальном уровне в 2008 году остаются: отсутствие инвестиционных вложений в строительство, реконструкцию и модернизацию объектов ЖКХ; планирование долгосрочных соглашений в связи с труднопрогнозируемым развитием отрасли ЖКХ; недостаток финансовых средств в связи с неплатежами за услуги ЖКХ; отсутствие средств на техническое обновление оборудования со сроком эксплуатации свыше 30 лет; кадровая проблема; слабое техническое вооружение, недостаточная инженерная подготовка производства, медленные темпы внедрения новой техники и технологий.

На 1 января 2009 года доходы отрасли составляют 1999,0 млрд. рублей, из них от основного вида деятельности - 1932,7 млрд. рублей. Расходы организаций, оказывающих услуги в жилищно-коммунальной сфере, составляют 2043,8 млрд. рублей, из них по основному виду деятельности - 1990,0 млрд. рублей. Таким образом, убыток организаций жилищно-коммунального комплекса за 2008 год, по оперативным данным Минрегиона России, может составить порядка 44,8 млрд. рублей, от основного вида деятельности - 57,3 млрд. рублей.

Объем дебиторской задолженности на начало IV квартала 2008года составил 360,3 млрд. рублей, в том числе: в бюджетах всех уровней - 22,5 млрд. рублей; в организациях, финансируемых из бюджета за предоставленные им ЖКУ, - 18,5 млрд. рублей, из них в организациях, финансируемых из федерального бюджета, - 4,3 млрд. рублей; задолженность населения по оплате ЖКУ - 147,0 млрд. рублей. Кредиторская задолженность в отрасли составляет 348,5 млрд. рублей, в том числе: по платежам в бюджет - 42,3 млрд. рублей, из них в федеральный бюджет - 21,9 млрд. рублей.

Анализ объемов кредиторской задолженности по ЖКХ местных бюджетов в общем объеме кредиторской задолженности показал, что доля кредиторской задолженности в разрезе субъектов РФ по муниципальным бюджетам составляла до 94% общего объема задолженности.

Анализ расходов местных бюджетов показал, что доля расходов на жилищно-коммунальное хозяйство в 2008 году составляла порядка 20%5 общих объемов расходов, что свидетельствует о недостаточности направляемых на жилищно-коммунальное хозяйство средств бюджетов субъектов РФ, бюджетов муниципальных образований.

Для оказания жилищно-коммунальных услуг населению в муниципальных образованиях создаются специализированные предприятия ЖКХ, что ведет к значительному увеличению численности административно-управленческого персонала и, соответственно, расходов на их содержание.

В условиях ограничения тарифов на теплоснабжение со стороны Федеральной службы по тарифам и резким ростом рыночных цен на мазут у большинства теплоэнергетических предприятий отсутствуют средства на его закупку, органы местного самоуправления самостоятельно осуществить качественную и своевременную подготовку к отопительному сезону не могут.

Проблемой, связанной с недостаточным финансированием объектов ЖКХ, является передача жилищного фонда в неудовлетворительном техническом и санитарном состоянии, а также сопутствующих объектов инфраструктуры муниципального района, у которого нет полномочий по содержанию жилищного фонда. Так, доля ветхого и аварийного жилищного фонда в Сахалинской области в настоящее время более чем в три раза превышает показатель по России и почти в два раза больше среднего показателя по Дальневосточному федеральному округу.

Для проведения работ по капитальному ремонту жилого фонда образована государственная корпорация - Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства (далее - Фонд), создан механизм долевого финансирования капитального ремонта многоквартирных домов из средств Фонда, бюджетов субъектов РФ, органов местного самоуправления и средств собственников. Например, в г. Самаре планировалось провести ремонт в 388 многоквартирных домах (4% общего количества домов). В 2008 году было предусмотрено финансирование в сумме 602 млн. рублей на капитальный ремонт 92 домов, однако на капитальный ремонт только по городскому округу Самара необходимо более 35,0 млрд. рублей.

Строительство объектов на территории муниципального образования осуществляется с серьезными нарушениями, однако Градостроительным кодексом РФ полномочия по контролю за соблюдением норм строительства органам местного самоуправления не предоставлены. Указанное обстоятельство подтверждается данными, представленными контрольно-счетными органами субъектов РФ.

2.12. Экономический кризис 2008 года, по оценкам экспертов, повлечет дестабилизацию в таких отраслях, как цветная металлургия, строительство, производство строительных материалов, финансовая деятельность, торговля. Стагнация на рынке кредитования затрудняет реализацию инвестиционных программ и проектов и, как следствие, повлечет неисполнение бюджетов по доходам и необходимость сокращения бюджетных расходов. Возникают риски неисполнения в полном объеме органами местного самоуправления расходных полномочий, возложенных Федеральным законом № 131-ФЗ. Поддержка необходима стратегическим отраслям, а также отраслям в агропромышленном комплексе. Таким образом, в целях обеспечения устойчивости бюджетов бюджетной системы РФ в условиях кризиса необходимо усиление финансовых позиций регионов, проведение антикризисной политики, в том числе для обеспечения возможности оказания финансовой поддержки местным бюджетам.

Постановлением Правительства РФ от 15 декабря 2008 г. № 957 образована Правительственная комиссия по повышению устойчивости развития российской экономики, осуществляющая координацию деятельности органов исполнительной власти и взаимодействие с представителями научных и общественных организаций, предпринимательским сообществом при разработке и реализации мероприятий, направленных на оздоровление ситуации в финансовом секторе и отдельных отраслях экономики.

 

3. Анализ создания (функционирования) контрольных органов муниципальных образований в соответствии с нормами Федерального закона № 131-ФЗ.

 

3.1. Статьей 38 Федерального закона № 131-ФЗ закреплено право органов исполнительной власти в части образования и создания контрольных органов. В соответствии со статьями 265, 266 Бюджетного кодекса предусмотрено создание органов финансового контроля муниципальных образований и осуществление ими предварительного, текущего и последующего контроля за использованием средств соответствующего бюджета. Контрольно-счетные органы (далее - КСО) осуществляют контрольно-ревизионную, экспертно-аналитическую, информационную деятельность. Планирование деятельности КСО зависит от их правового статуса.

За период реализации Федерального закона № 131-ФЗ по состоянию на 1 ноября 2008 года, по представленной информации из 78 субъектов РФ, количество созданных представительными органами власти КСО составило 7473 единицы, в том числе 520, или 7%, - со статусом юридического лица, из них количество образованных КСО муниципальных образований составляет 2850 единиц, в том числе КСО со статусом юридического лица 280, или 9,8%. Количество КСО, созданных за 2008 год, увеличилось по сравнению с 2007 годом на 5,3%. В 3 субъектах РФ (Чувашская Республика, Республика Татарстан, Курская область) контрольные органы функционируют во всех муниципальных образованиях. В ряде субъектов РФ (Воронежской, Ленинградской, Новосибирской, Пензенской, Свердловской областях, Республике Хакасия, г. Санкт-Петербурге) контрольные органы сформированы в большинстве муниципальных образований (от 80% до 95%). Однако констатировать, что в России создан эффективный муниципальный финансовый контроль, нельзя. Контрольные органы на уровне муниципальных образований не созданы в 9 субъектах РФ - г. Москве, бывшем Агинском Бурятском автономном округе, Чукотском автономном округе, Чеченской Республике, Республике Марий-Эл, Республике Башкортостан, Карачаево-Черкесской Республике, Кабардино-Балкарской Республике. В Южном федеральном округе контрольные органы отсутствуют в таких крупных городах, как Краснодар, Махачкала, Ставрополь, Новороссийск.

Анализ представленной информации показал, что эффективность работы связана с правовым статусом КСО. Между тем количество муниципальных КСО в городских округах Южного федерального округа со статусом юридического лица составило 30%, а в муниципальных районах - 15%.

В отсутствие КСО их функции по финансовому контролю на муниципальном уровне осуществляют финансовые органы муниципальных образований, являющиеся структурными подразделениями местных администраций. В нарушение статьи 38 Федерального закона № 131-ФЗ и статьи 264.4 Бюджетного кодекса уставами 5 муниципальных образований Сахалинской области создание КСО не предусмотрено.

Федеральный закон № 131-ФЗ законодательно закрепил межмуниципальное сотрудничество на уровне объединений органов муниципального финансового контроля. Наряду с Союзом муниципальных КСО по состоянию на сентябрь 2008 года в 14 субъектах РФ созданы и действуют объединения (ассоциации, советы) КСО. Их возглавляют КСО субъектов РФ. Такие объединения созданы в Республиках Дагестан, Калмыкия, Татарстан, Саха (Якутия), Приморском крае, Иркутской, Брянской, Владимирской, Калужской, Амурской, Волгоградской, Калининградской, Ленинградской, Оренбургской областях. Однако создание таких союзов, имеющих статус общественного объединения, влечет к правовой коллизии, остаются законодательно не урегулированными вопросы создания объединений контрольных органов  с различным правовым статусом.

Основными проблемами, сдерживающими процесс формирования муниципальных КСО, остаются правовые основы, недостаточность финансирования и отсутствие подготовленных кадров.

В действующем законодательстве критерии ответственности и контроля за созданием муниципальных КСО со стороны органов государственной власти всех уровней бюджетной системы не определены. Вопрос об их обязательном создании в крупных муниципальных образованиях с одновременным сохранением права КСО субъектов РФ, муниципальных районов и городских округов проверять бюджеты городских и сельских поселений законодательно не урегулирован. Нерешенными остаются финансовая и кадровая проблемы, поскольку органы муниципального финансового контроля создаются формально и не могут эффективно выполнять возложенные на них задачи. По информации субъектов РФ, формирование самостоятельного контрольного органа в городских и сельских поселениях осуществляется из числа депутатов, которые не имеют соответствующей подготовки.

Таким образом, в целях становления системы муниципального финансового контроля необходимо определение правового статуса контрольно-счетных органов муниципальных образований, разграничение их полномочий с представительными органами муниципалитетов.

3.2. По данным КСО, в 2008 году в муниципальных образованиях проведено около 3000 контрольных мероприятий, объем проверенных средств составил более 200,0 млрд. рублей, выявлено финансовых нарушений на сумму 8,8 млрд. рублей, в том числе нецелевое использование средств на сумму 538,2 млн. рублей, из них: в Республике Башкортостан - 42,4 млн. рублей, Республике Татарстан - 34,8 млн. рублей, Иркутской области - 13,4 млн. рублей, Самарской области - 34,0 млн. рублей, Краснодарском крае - 9,1 млн. рублей, а также неэффективное использование средств на сумму 1815,5 млн. рублей, в том числе: в Республике Татарстан - 110,2 млн. рублей, Республике Башкортостан - 93,1 млн. рублей, Краснодарском крае - 64,9 млн. рублей, Самарской области - 59,8 млн. рублей, Костромской области - 50,0 млн. рублей, по результатам проверок возбуждено 31 уголовное дело.

Объем средств, возмещенных в бюджеты разных уровней бюджетной системы, составил 1223,0 млн. рублей, или 14% объема выявленных нарушений. КСО ряда субъектов РФ осуществлялись контрольные и экспертно-аналитические мероприятия по вопросу формирования и исполнения местных бюджетов, в ходе их выявлены нарушения бюджетного законодательства РФ (например, в Пермском крае, Новосибирской области).

По результатам контрольных мероприятий для устранения выявленных нарушений руководителем КСО направляются в организации представления (предписания) по возмещению причиненного ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства, а также информируются органы прокуратуры.

 

4. Анализ особенностей реализации Федерального закона № 131-ФЗ в столичных городах субъектов РФ, закрытых административно-территориальных образованиях и наукоградах

 

4.1. По данным мониторинга, сумма доходов городских округов по Российской Федерации, которые являются региональными центрами, на 1 января 2009 года составила 553531,0 млн. рублей, или свыше 23% объема доходов всех муниципальных образований.

Сумма налоговых и неналоговых доходов указанных городских округов составила 347988,1 млн. рублей, или 35,8% налоговых и неналоговых доходов муниципальных образований. Сумма безвозмездных поступлений от бюджетов других уровней составила 195388,1 млн. рублей, или менее 14% всего объема межбюджетных трансфертов, поступивших в доход муниципальных образований.

Высокий уровень собственных доходов бюджетов региональных центров (в 2008 году - 62,9%) в условиях кризисных явлений 2009 года потребует от администраций именно этих городских округов тщательного расчета и планирования бюджетных показателей. Прочие муниципальные образования, имеющие в доходах определяющую долю финансовой помощи (в 2008 году - 65,1%), могут в меньшей степени ощутить потери собственных доходов.

Объем муниципального долга столичных городов ежегодно возрастает, в 2007 году он составлял 43379,5 млн. рублей, в 2008 году увеличился на 36,3% и составил 59119,3 млн. рублей, на 2009 год прогнозируется рост на 11,9%.

4.2. В соответствии со статьей 80 Федерального закона № 131-ФЗ особенности осуществления местного самоуправления для закрытых административно-территориальных образований (далее - ЗАТО) должны устанавливаться федеральным законом, который до настоящего времени не принят. Правовой статус ЗАТО определен Законом РФ от 14 июля 1992 г. № 3297-1 «О закрытом административно-территориальном образовании» (далее -Закон РФ № 3297-1). По состоянию на 1 января 2009 года зарегистрировано 42 ЗАТО со статусом городского округа, расположенных в 22 субъектах РФ. В целях эффективности управления ЗАТО Указом Президента РФ от 28 мая 2008 г. № 857 три ЗАТО в Мурманской области объединены в ЗАТО г. Александровск Мурманской области. В целях обеспечения безопасного функционирования объектов Минобороны России Указами Президента РФ от 19 января 2009 г. № 68 и № 70 два закрытых военных городка - поселок Звездный и поселок Власиха Московской области преобразованы в ЗАТО. Наибольшее количество ЗАТО (7) расположено в Мурманской области. Минобороны России подведомственны 32 ЗАТО, Росатому - 10 ЗАТО.

Структура, порядок формирования, полномочия и ответственность органов местного самоуправления ЗАТО определяются в соответствии с действующим законодательством по вопросам органов местного самоуправления и уставами муниципальных образований.

Численность населения ЗАТО составляет 1153,2 тыс. человек.

В бюджеты городских округов (ЗАТО) зачисляются налоговые и неналоговые доходы, установленные статьями 61.2 и 62 Бюджетного кодекса. В условиях экономического кризиса плановые доходы бюджетов ЗАТО на 2009 год в целом снизились на 4,3% по сравнению с отчетным периодом 2008 года. Объем неналоговых поступлений на 2009 год увеличивается по сравнению с предыдущим периодом на 17,8%. Тем не менее, доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности, прогнозируются со снижением на 66,3%.

По информации, представленной ЗАТО Росатома, в 2008 году на территории 10 городов собрано налоговых и неналоговых платежей в сумме 30398,1 млн. рублей, фактическое исполнение бюджетов по расходам составило 23215,5 млн. рублей. При этом в региональные бюджеты с территорий ЗАТО перечислено налоговых и неналоговых платежей сумме 11376,4 млн. рублей, а вернулось из региональных бюджетов - 6886,5 млн. рублей, в том числе 3500,6 млн. рублей, или 50,8%, - субвенции на выполнение переданных государственных полномочий.

Доля безвозмездных поступлений от других уровней бюджетов в общих доходах бюджетов  ЗАТО в 2008 году составляла 74,3%, в 2009 году наблюдается снижение и по прогнозу составит 71%.

Обеспеченность расходов местных бюджетов собственными доходами за 2007 год осуществлена на уровне 26,2%, в 2008 году ожидается на уровне 25,7%, в 2009 году прогнозируется на уровне 28,9%.

Особенностью формирования доходной базы бюджетов ЗАТО остается высокая зависимость от безвозмездных перечислений из федерального бюджета. Межбюджетные трансферты бюджетам ЗАТО из федерального бюджета предоставляются с учетом особенностей, установленных статьей 5.1 Закона РФ № 3297-1. Формирование и предоставление межбюджетных трансфертов бюджетам ЗАТО осуществляется в соответствии с Правилами, утвержденными постановлением Правительства РФ от 18 апреля 2005 г. № 232 «Об утверждении правил компенсации дополнительных расходов и (или) потерь бюджетов закрытых административно-территориальных образований, связанных с особым режимом безопасного функционирования» (с изменениями и дополнениями).

Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ в 2008 году бюджетам ЗАТО предусмотрены межбюджетные трансферты в сумме 18542,4 млн. рублей. Вместе с тем, ЗАТО Вилючинск Камчатского края объем субсидии на развитие социальной и инженерной инфраструктуры из федерального бюджета в 2008 году был уменьшен на 580,0 млн. рублей, или на 89%. На 2009 год общий объем финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам ЗАТО утвержден в сумме 19183,8 млн. рублей, или выше чем в 2008 году на 3,4%.

Объем муниципального долга за 2008 год снизился на 11,8%, а в плановом периоде ожидается рост на 3,4% за счет предоставления муниципальных гарантий.

Согласно отчетным данным, представленным ЗАТО, объем дебиторской задолженности по состоянию на 2009 год увеличился по сравнению с 2007 годом на 90%. Наибольший объем дебиторской задолженности по субвенции на отселение граждан, утративших производственную, служебную связь с предприятиями и (или) объектами, в 2008 году сложился по Мурманской области - 496,8 млн. рублей, в ЗАТО Мирный Архангельской области - 162,5 млн. рублей, Тверской области - 122,8 млн. рублей.

Кроме того, в переходный период наблюдался рост неиспользованных средств федерального бюджета. Так, сумма остатков по субвенции на переселение граждан из ЗАТО на 1 января 2007 года составляла 173,0 млн. рублей, на 1 января 2008 года - 264,0 млн. рублей, на 1 января 2009 года - 328,0 млн. рублей, или увеличилась по сравнению с 2007 годом на 90%, что свидетельствует о необходимости в оптимизации расходов на переселение граждан из ЗАТО.

Среди других проблемных для ЗАТО последствий муниципальной реформы можно назвать процесс сокращения муниципальной бюджетной сети из-за потери органами местного самоуправления полномочий по содержанию отдельных видов учреждений (учреждения среднего профессионального образования, специализированные учреждения образования для детей с отклонениями в развитии и т.д.). Например, в ЗАТО Новоуральск по этой причине прекратило деятельность 12 муниципальных учреждений.

В ходе реализации Федерального закона № 131-ФЗ не определены особенности местного самоуправления ЗАТО в части:

- разграничения полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по решению вопросов функционирования;

- вопросов организации особого режима безопасного функционирования предприятий и (или) объектов, включая выполнение антитеррористических мероприятий;

- порядка и условий создания и упразднения ЗАТО, а также мер социальной защиты населения, проживающего в упраздняемом ЗАТО;

- правового регулирования земельных отношений, в частности в отношении земельных участков, отнесенных к землям, ограниченным в обороте;

- правового регулирования порядка приватизации имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности и совершения сделок с ним.

Кроме того, в нарушение требований пункта 3 части 8 статьи 85 Федерального закона № 131- ФЗ в части безвозмездной передачи в федеральную собственность, собственность субъектов РФ муниципальной собственности в соответствии с разграничением полномочий, не решен вопрос о выводе с территории ЗАТО Большой камень Приморского края учреждений Шкотовского муниципального района, что может повлечь за собой нецелевое и неэффективное использование средств федерального бюджета.

4.3. В соответствии со статьей 81 Федерального закона № 131-ФЗ особенности осуществления местного самоуправления для наукоградов РФ (далее - наукограды) должны устанавливаться федеральным законом, который до настоящего времени не принят.

Правовой статус наукограда регламентируется положениями Федерального закона от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда РФ» (далее - Федеральный закон № 70-ФЗ). Статус наукограда имеют 14 городских округов с общей численностью населения 961 тыс. человек, из них 9 - расположены в Московской области.

Экономическую основу наукограда составляют интеллектуальные ресурсы, предприятия научно-производственного комплекса и другие объекты всех видов собственности, расположенные на их территориях, средства местного бюджета, а также имущественные права муниципальных образований.

Доходы бюджета наукоградов на 2009 год увеличились по отношению к периоду 2007-2008 годов на 14,6% и 6,2% соответственно за счет роста налоговых и неналоговых поступлений и доходов от предпринимательской и иной приносящей доход Деятельности.

Расходы бюджетов наукоградов в 2008 году возросли на 13,4% по отношению к 2007 году, на 2009 год прогнозируется рост расходов на 7,9% по отношению к 2008 году.

В соответствии с Федеральным законом от 24 июля 2007 г. № 198-ФЗ субсидия на развитие социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры в 2008 году предоставлена в сумме 1503,2 млн. рублей 12 наукоградам, что выше на 23,3% объема субсидии, предоставленной в 2007 году. На 2009 год указанная субсидия увеличена на 13,7% по отношению к 2008 году и составляет 1605,4 млн. рублей.

Постановлением Правительства РФ от 22 декабря 2007 г. № 917 утверждены Правила предоставления субсидий из федерального бюджета для осуществления мероприятий по развитию и поддержке социальной, инженерной и инновационной инфраструктуры наукоградов РФ.

Доля безвозмездных поступлений от других уровней бюджетов в общих доходах бюджета наукоградов в переходный период имеет тенденцию к снижениюза счет роста собственных налоговых поступлений и составляет 51,7%, 43,7%, 32,8%  соответственно.

Объем муниципального долг в 2007 году составлял 1183,0 млн. рублей, в 2008 году увеличился до 1815,4 млн. рублей, на 2009 год прогнозируется в сумме 1902,6 млн. рублей. Подводя итоги, необходимо отметить, что экономическая ситуация в городских округах остается более устойчивой по сравнению с другими муниципальными образованиями.

4.4. В результате анализа показателей 15 муниципальных районов из 8 субъектов РФ установлено следующее. В 2007 и 2008 годах количество поселений не изменилось и составляет от 4 в Кандалакшском районе Мурманской области до 94 в Мелеузовском районе Республики Башкортостан. В 13 районах все поселения самостоятельно принимают и исполняют свои бюджеты, в то же время в Торжокском районе Тверской области все 22 поселения и в Белорецком районе Республики Башкортостан 10 из 20 поселений передали полномочия по принятию и исполнению их бюджетов муниципальному району.

Рост объема доходов местных бюджетов в 2008 году к уровню 2007 года составил в среднем 21,2%, при этом наибольший рост - более чем в 1,5 раза - отмечен у Промышленовского района Кемеровской области, а наименьший - менее 6,3% - у Кольского района Мурманской области. В 2009 году в связи с кризисными факторами в экономике большинство муниципальных образований ожидают снижение объема доходов на 5-35% к уровню 2008 года. Ленинский район Московской области предполагает рост доходов более чем на 25%.

Рост объема расходов местных бюджетов в 2008 году к уровню 2007 года составил 29,9%, при этом наибольший рост - более 70% - отмечен у Азовского района Ростовской области, а в Старицком районе Тверской области и Охотском районе Хабаровского края объем расходов имеет тенденцию к снижению - от 0,5 до 1,5%. В 2009 году все муниципальные районы планируют снижение расходов на 3 - 37% к уровню 2008 года, исключение составляет Ленинский район Московской области, где планируется рост расходов более чем на 15%. Подавляющее большинство местных бюджетов по итогам 2007 и 2008 годов показали профицит превышение доходов над расходами. У ряда муниципальных образований профицит составляет более 10% объема доходов (Кольский район Мурманской области, Азовский район Ростовской области).

Среднее значение доли безвозмездных поступлений от других бюджетов бюджетной системы РФ в доходах бюджетов муниципальных районов составило в 2008 году 71,5%, что больше по сравнению с 2007 годом на 5,4%. При этом доля проживающего в них населения практически не изменилась. В 2007 году превышение среднего показателя доли безвозмездных поступлений более чем на 20% отмечается в 2 районах - Охотском муниципальном районе Хабаровского края и Маринском районе Кемеровской области, в 2008 году - только в Сальском районе Ростовской области. Уровень зависимости доходов от бюджетных трансфертов на 20% ниже среднего в 2007 и 2008 годах отмечен только в Ленинском районе Московской области.

В переходный период существенных изменений в структуре расходов опрошенных муниципальных районов не произошло, за исключением Белорецкого района Республики Башкортостан, в котором отмечен более чем в 3 раза рост расходов по статьям «Здравоохранение», «Социальная политика» и «Физическая культура и спорт». Расходы на новое строительство во всех муниципальных районах не превышают 5%, что является показателем сохраняющегося недостатка средств на развитие.

Объем муниципального долга участвующих в опросе муниципальных районов имеет устойчивую тенденцию к снижению. Среднее значение основного долга в течение 2008 года снизилось более чем на 38%, притом, что в 4 из 15 районов отмечается отсутствие муниципального долга как в 2007, так и в 2008 году. Отношение объема муниципального долга к сумме налоговых и неналоговых доходов ни у одного муниципального района не превышает 8%.

Особо следует отметить Ленинский район Московской области, где при наличии устойчиво высоких показателей собственных доходов в 2007 году относительный объем долга составил менее 1%, в 2008 году - 0, и в 2009 году не планируется использование заемных средств. При недостаточности средств для решения вопросов местного значения снижение до нуля объема муниципального долга при устойчивом и значительном росте собственных доходов свидетельствует о низком качестве управления муниципальными финансами.

 

5. Анализ проблем реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в переходный период

 

5.1. По окончании переходного периода у 70% муниципальных образований отсутствует перспектива развития, поскольку доходы местных бюджетов не обеспечивают реализацию собственных полномочий в части осуществления капитальных вложений, модернизации отраслей жилищно-коммунального хозяйства, социальной инфраструктуры образования и здравоохранения.

Одним из препятствий на пути муниципального развития является неспособность поселений выполнять вопросы местного значения из-за нечеткого разграничения компетенции органов местного самоуправления с органами государственной власти, отсутствия взаимодействия государственной и муниципальной власти, что влияет на обеспеченность финансовыми ресурсами исполняемых полномочий.

Расходы муниципальных бюджетов зависят от трансфертов и федерального и регионального бюджетов, снижается ответственность органов местного самоуправления за их реализацию. Проблемой, связанной с реализацией полномочий, является отсутствие методик и критериев расчета финансовых потребностей, определяющих необходимый объем средств для исполнения расходных обязательств местных бюджетов.

Наличие указанных проблем свидетельствует о дальнейшей необходимости реформирования организации местного самоуправления.

В части реализации задач, предусмотренных Концепцией повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006- 2008 годах, необходим достаточный объем финансовых ресурсов для исполнения расходных обязательств. Закрепление за муниципалитетами дополнительных вопросов местного значения не сопровождается передачей соответствующих доходных источников бюджетам. Анализ представленной информации показал, что во всех субъектах РФ не был осуществлен переход от финансирования расходов местных бюджетов к выравниванию бюджетной обеспеченности, который предполагалось осуществить в рамках бюджетной реформы, отсутствуют стимулы к наращиванию налоговой базы и оптимизации муниципальных расходов, поскольку это может привести к сокращению дотаций и субсидий из региональных бюджетов.

Следует отметить, что во всех субъектах РФ наиболее финансово обеспеченными и динамично развивающимися территориями являются городские округа, прежде всего столицы субъектов РФ.

Существенные изменения были внесены в систему межбюджетных отношений. В частности, разрешалось устанавливать дополнительные нормативы в счет финансовой помощи на переходный период реформы от любых видов налогов по согласованию с органами местного самоуправления.

Поправки, внесенные в Федеральный закон № 131-ФЗ, предусматривали установление переходного периода муниципальной реформы до 1 января 2009 года, в течение которого устанавливались различные условия функционирования для ранее существовавших муниципалитетов, в том числе поселений, и вновь созданных поселений. В отношении ранее существовавших муниципалитетов все нормы законодательства о местном самоуправлении, а также бюджетного законодательства вступали в силу с 1 января 2006 года.

В отношении вновь созданных поселений порядок решения ими вопросов местного значения устанавливался ежегодно региональными законами на протяжении всего переходного периода.

5.2. В ходе реализации положений Федерального закона № 131-ФЗ выявился целый ряд проблем, а также пробелы и коллизии федерального законодательства, препятствующие эффективной реализации Федерального закона № 131-ФЗ на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

5.2.1. В законе отсутствуют нормативно установленные понятия, определение которых необходимо для реализации полномочий органами местного самоуправления: такие как «предмет ведения Российской Федерации», «предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ», «предмет ведения субъекта РФ», «компетенция органа государственной власти», «полномочие органа государственной власти». Не определены понятия «расходное полномочие», «вопрос местного значения», что сдерживает разработку стандартов (в целях определения стоимости полномочия), осуществление разграничения имущества учреждений культуры, а так-же оказание услуг населению районного учреждения культуры. Кроме того, не определены термины, используемые в перечнях вопросов местного значения, такие как «создание условий», «обеспечение», «организация», «создание условий для организации», «организация и осуществление», «муниципальный заказ».

5.2.2. Не разграничена компетенция муниципальных образований по выдаче разрешений на вступление в брак лицам, достигшим возраста шестнадцати лет.

Не решен вопрос с разграничением полномочий, реализуемых в рамках национальных проектов. Не определен уровень органов государственной власти, к которому относится решение вопросов, связанных с внедрением инновационных образовательных программ, предоставлением денежных выплат медицинскому персоналу фельдшерско-акушерских пунктов, врачам, фельдшерам и медицинским сестрам скорой медицинской помощи, предоставлением ежемесячного денежного вознаграждения за классное руководство, поощрением лучших учителей.

Не определен вид муниципального образования, к которому относятся военные городки. От решения вопроса о принадлежности военных городков к конкретной территории зависит определение порядка формирования доходной части местных бюджетов городских и сельских поселений, расчета стоимости предоставления бюджетных услуг населению, предоставления льгот отдельным категориям граждан, штатной численности органов местного самоуправления.

5.2.3. При осуществлении полномочий по составлению списков кандидатов в присяжные заседатели законодательно не установлен вид муниципального образования, которое наделяется указанными государственными полномочиями.

В соответствии с частью 5.1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ гарантии осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления устанавливаются уставами муниципальных образований в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ, однако федеральным законом такие гарантии не определены.

Например, предусмотренный статьей 41 Федерального закона № 131-ФЗ статус органов местного самоуправления как учреждений создает препятствия для реализации полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, так как не учитывает целей деятельности органов местного самоуправления. Учреждения (представительный орган и администрация, иные органы местного самоуправления) не имеют права в соответствии с гражданским законодательством распоряжаться муниципальной собственностью, переданной им в оперативное управление, а также иной собственностью, не закрепленной за данным учреждением, поэтому решение такого вопроса местного значения, как владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, для муниципального образования ограничено и должно регулироваться

специальной нормой Гражданского кодекса РФ.

В соответствии со статьей 55 Федерального закона № 131-ФЗ к собственным доходам местных бюджетов относятся средства самообложения граждан на условиях референдума или схода граждан, однако ввиду отсутствия четкого определения правового понятия указанных платежей, а также больших затрат средств местных бюджетов на организационное и материально-техническое обеспечение по подготовке и проведению местных референдумов их взимание представляется нереальным. Так, на проведение референдума одному муниципальному району необходимы средства в сумме 1,5-2,5 млн. рублей.

5.3. Несмотря на то, что открываются учебные центры по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров на базе ведущих ВУЗов России (Российского Университета дружбы народов, Московского областного учебного центра «Нахабино», Королёвского института управления, экономики и социологии и др.), при реализации Федерального закона № 131-ФЗ проблемой остается нехватка квалифицированных кадров в органах местного самоуправления городских и сельских поселений.

По данным Минрегиона России, на 1 июня 2008 года к категории муниципальных служащих относилось 340,8 тыс. человек. Наибольшая обеспеченность муниципальными служащими приходится на Московскую область и Пермский край, наименьшие показатели - по Удмуртской Республике и в Смоленской области.

 

6. Выводы

 

6.1. В переходном периоде реализации Федерального закона № 131-ФЗ достигнуты определенные результаты. В основном завершено формирование муниципальных образований всех уровней, количество которых по состоянию на 1 января 2009 года составило 24136 единиц.

6.2. В 2006-2008 годах произошло увеличение бюджетных показателей, которые на 1 января 2009 года составили:

-  по объему доходов местных бюджетов - 2411,6 млрд. рублей

(или в 2,1 раза), из них:

- безвозмездные поступления - 1402,7 млрд. рублей (или в 2,3 раза). Их доля в доходах местных бюджетов увеличилась с 52,6% до 58,2%;

- налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов 35- 907,5 млрд. рублей (или в 1,9 раза), при этом объем налоговых доходов - 720,4 млрд. рублей;
- по объему расходов - 2422,2 млрд. рублей (или в 2,2 раза).

Существенных изменений в структуре расходов местных бюджетов не произошло.

6.3. В составе межбюджетных трансфертов преобладали средства на реализацию переданных государственных полномочий.

6.4. Наиболее финансово обеспеченными и динамично развивающимися территориями являются городские округа, прежде всего столицы субъектов РФ. Доля безвозмездных поступлений в бюджетах указанных муниципальных образований составила менее половины - 48,5% в 2007 году и 46,1% в 2008 году.

6.5. По оперативным данным Минфина России, в 2008 году отрицательные трансферты исполнялись в 26 субъектах РФ, и их суммарный объем составил 5788,5 млн. рублей, или 6,9% объема фондов финансовой поддержки муниципальных образований в этих регионах. Наибольший объем отрицательных трансфертов показали Московская область - 1273,3 млн. рублей и Республика Татарстан - 818,2 млн. рублей.

6.6. Процесс разграничения полномочий между уровнями публичной власти с учетом статуса различных муниципалитетов способствует укрупнению муниципальных образований, созданию городских агломераций, которое повлечет расширение границ городских округов за счет соседних территорий.

6.7. Цели реформы местного самоуправления не достигнуты, а Федеральный закон № 131-ФЗ не в полной мере учитывает особенности местного самоуправления.

6.8. По окончании переходного периода у 70% муниципальных образований отсутствует перспектива развития, поскольку доходы местных бюджетов не обеспечивают реализацию полномочий в части осуществления капитальных вложений, модернизации отраслей жилищно-коммунального хозяйства, социальной инфраструктуры образования и здравоохранения. У органов местного самоуправления отсутствует «мотивация» к самостоятельности управления финансовыми ресурсами, к наращиванию налоговой базы и оптимизации расходов в целях социально-экономического развития территорий. Основную долю в бюджетах сельских поселений(19846) составляют межбюджетные трансферты, что снижает ответственность органов местного самоуправления за их реализацию.

6.9. Не в полной мере разграничены полномочия и предметы ведения между субъектами РФ и муниципальными образованиями, не созданы основы правового регулирования отношений в рамках бюджетного финансирования расходных полномочий органов местного самоуправления и отдельных государственных полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления. Проблемой, связанной с реализацией полномочий, является отсутствие методик и критериев расчета финансовых потребностей, определяющих необходимый объем средств для исполнения расходных обязательств местных бюджетов.

6.10. Анализ представленной информации показал, что во всех субъектах РФ не был осуществлен переход от финансирования расходов местных бюджетов к выравниванию бюджетной обеспеченности, который предполагалось осуществить в рамках бюджетной реформы.

6.11. В ходе реализации положений Федерального закона № 131-ФЗ выявился целый ряд проблем, а также пробелы и коллизии федерального законодательства, препятствующие эффективной реализации Федерального закона ¹131-ФЗ на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

6.12. В законе отсутствуют нормативно установленные понятия, определение которых необходимо для реализации полномочий органами местного самоуправления: такие как «населенные пункты», «предмет ведения Российской Федерации», «предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ», «предмет ведения субъекта РФ», «компетенция органа государственной власти», «полномочия органа государственной власти». Не определены понятия «расходного полномочия», «вопросов местного значения», что сдерживает разработку стандартов (с целью определения стоимости полномочия), осуществление разграничения имущества учреждений культуры, а также оказание услуг населению районного учреждения культуры. Кроме того, не определены термины, используемые в перечнях вопросов местного значения, такие как «создание условий», «обеспечение», «организация», «создание условий для организации», «организация и осуществление», «муниципальный заказ».

6.13. В соответствии с Федеральным законом от 24 ноября 2008 г. № 207-ФЗ «О мерах по организации местного самоуправления в Республике Ингушетия и Чеченской Республике» завершение переходного периода реформирования местного самоуправления в указанных субъектах перенесено на 1 января 2010 года.

6.14. Законодательно не решен вопрос регионального развития с учетом сформировавшихся зон опережающего экономического роста, имеющих в наличии «инфраструктурный эффект» формирования городских агломераций, связанный с реализацией проектов строительства новых энергомощностей крупных транспортных комплексов, мультимодальных логистических центров и информационных узлов, а также созданием образовательной и инновационной инфраструктуры.

6.15. Не урегулирован вопрос о расширении полномочий наукоградов и закрытых административно-территориальных образований в целях использования их инновационного и кадрового потенциала для устойчивого социально-экономического развития всей России.

6.16. Не учтены географические, демографические и экономические особенности муниципальных образований Крайнего Севера, что оказывает негативное влияние на их социально-экономическое развитие и в условиях экономического кризиса создает предпосылки возникновения социальной напряженности в регионе. В Перечень районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей с ограниченными сроками завоза грузов (продукции) не включены Петропавловск-Камчатский городской округ, Вилючинский городской округ и Елизовский муниципальный район Камчатского края.

6.17. Не выполняются требования статьи 80 Федерального закона № 131-ФЗ об установлении особенностей местного самоуправления ЗАТО.

6.18. Неопределенность статуса военных городков в части их отнесения к городскому или сельскому поселению затрудняет порядок формирования доходной части местных бюджетов городских и сельских поселений, расчета стоимости предоставления бюджетных услуг населению, предоставления льгот отдельным категориям граждан, определению штатной численности органов местного самоуправления.

6.19. Не достигнуто существенного улучшения качества управления муниципальными финансами в переходном периоде. Сохраняется тенденция к росту неиспользованных остатков бюджетных средств и увеличению дебиторской задолженности в местных бюджетах.

6.20. По предварительной оценке исполнения бюджетов субъектов РФ, за 2008 год неиспользованные средства субсидий (субвенций), предоставляемых из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ и местным бюджетам, составляют около 100,0 млрд. рублей. По результатам контрольных мероприятий, проведенных Счетной палатой РФ в период 2007-2008 годов, неэффективное использование средств федерального бюджета в части неиспользованных субсидий (субвенций) составило 2,6 млрд. рублей.

6.21. В период 2006-2008 годов на 90% увеличился объем дебиторской задолженности в ЗАТО. Наибольший объем дебиторской задолженности составил по субвенции на отселение граждан, утративших производственную, служебную связь с предприятиями и (или) объектами.

6.22. Из-за недостатка средств муниципальные образования вынуждены привлекать бюджетные кредиты на кассовый разрыв на условиях возмездности под установленные проценты, а также иные бюджетные кредиты, что способствует увеличению расходов местных бюджетов в условиях экономического кризиса.

6.23. В нарушение статьи 50 Федерального закона № 131-ФЗ особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества законодательно не урегулированы, что создает предпосылки для злоупотреблений, связанных с отчуждением и незаконной приватизацией муниципального имущества и, как следствие, приводит к недопоступлению доходов в бюджеты муниципальных образований.

6.24. В нарушение требования пункта 3 части 8 статьи 85 Федерального закона № 131-ФЗ нерешен вопрос о выводе с территории ЗАТО Большой камень Приморского края учреждений

Шкотовского муниципального района, что может повлечь за собой нецелевое и неэффективное использование средств федерального бюджета.

6.25. В 2008 году остались актуальными проблемы, возникающие при оформлении права собственности на земельные участки, государственной кадастровой оценке земли, формировании электронной базы для обеспечения налоговых органов сведениями для начисления земельного налога, что сдерживает социально-экономическое развитие муниципальных образований.

6.26. Переходный период по вопросам отчуждения или перепрофилирования муниципального имущества, находящегося в муниципальной собственности по состоянию на 1 января 2006 года, продлен до 1 января 2012 года.

6.27. Срок описания и утверждения границ муниципальных образований в соответствии с требованиями градостроительного и земельного законодательства продлен до 2012 года. В течение 2008 года органами государственной власти субъектов РФ проводилась работа по утверждению и описанию границ муниципальных образований, по состоянию на 1 ноября 2008 года работа выполнена в 8247 муниципальных образованиях, или на 34,5%.

6.28. Основными проблемами, сдерживающими процесс формирования муниципальных контрольно-счетных органов, являются правовые основы создания КСО, недостаточность финансирования и отсутствие подготовленных кадров.

6.29. Основными нарушениями федерального законодательства, выявляемыми в нормативных правовых актах субъектов РФ, являются превышение полномочий субъектов РФ по регулированию вопросов местного значения, а также по вопросам, связанным с рассмотрением обращений граждан в органы местного самоуправления, несоблюдение порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, в том числе проблемы, связанные с финансовым обеспечением осуществления переданных государственных полномочий и осуществлением контроля за исполнением указанных полномочий, ненадлежащее проведение муниципальных выборов и местного референдума, несоблюдение порядка прохождения муниципальной службы.

6.30. Вопреки требованиям статей 12 и 132 Конституции РФ, в нарушение статьи 215.1 Бюджетного кодекса РФ и статьи 65 Федерального закона ¹131-ФЗ в некоторых субъектах РФ исполнение бюджетов муниципальных образований осуществляется финансовыми органами субъектов РФ, что препятствует осуществлению конституционных прав органов местного самоуправления по регулированию вопросов местного значения в части формирования и исполнения бюджетов. По данным Федерального казначейства, количество таких муниципальных образований составляет 5160 единиц, или 21,4%.

 

7. Предложения:

 

7.1. Счетная палата РФ полагает целесообразным предложить Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания РФ рассмотреть вопрос законодательного закрепления на федеральном уровне таких понятий, как «населенные пункты» «предмет ведения Российской Федерации», «предмет совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ», «предмет ведения субъекта РФ», «компетенция органа государственной власти», «полномочия органа государственной власти», «расходное полномочие», «вопросы местного значения», «создание условий», «обеспечение», «организация», «создание условий для организации», «организация и осуществление», «муниципальный заказ».

7.2. По результатам экспертно-аналитического мероприятия предлагается направить:

7.2.1. Информационное письмо Президенту РФ Д.А. Медведеву.

7.2.2. Сводную аналитическую записку в Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Государственную Думу Федерального Собрания РФ, Правительство РФ, Министерство финансов РФ, Министерство регионального развития РФ, полномочным представителям Президента РФ в Центральном, Северо-Западном, Приволжском, Южном, Уральском, Сибирском, Дальневосточном федеральных округах, в Общественную палату РФ.

 

Приложения:6

Приложение №1 «Объекты экспертно-аналитического мероприятия, администрации муниципальных районов» на 1 л. в 1 экз.;

Приложение №2 «Объекты экспертно-аналитического мероприятия, контрольные органы муниципальных образований» на 1 л. в 1 экз.;

Приложение №3 «Данные об исполнении местных бюджетов в 2008 году» на 3 л. в 1 экз.;

Приложение №4 «Доходы местных бюджетов в переходный период» на 4 л. в 1 экз.;

Приложение №5 «Налоговые и неналоговые доходы местных бюджетов в переходный период» на 4 л. в 1 экз.;

Приложение №6 «Безвозмездные поступления в бюджеты муниципальных образований из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в переходный период» на 4 л. в 1 экз.;

Приложение №7 «Доля расходов на заработную плату с начислениями и прочие выплаты и доля расходов на оплату коммунальных услуг в расходах бюджетов муниципальных образовании в 2005 и 2008 годах» на 4 л. в 1 экз.;

Приложение №8 «Данные об объеме и структуре муниципального долга» на 2 л. в 1 экз.;

Приложение №9 «Объем доходов муниципальных образований за период 2006-2008 годов» на 1 л. в 1 экз.;

Приложение №10 «Финасово не обеспеченные полномочия органов местного самоуправления и (или) требующие дополнительного финансирования» на 1 л. в 1 экз.;

Приложение №11 «Нефинансируемые мандаты» на 2 л. В 1 экз.;

Приложение №12 «Дублирование полномочий поселений и муниципальных районов» на 3 л. в 1 экз.;

Приложение №13 «Делегируемые федеральные полномочия органам местного самоуправления» на 2 л. в 1 экз.;

Приложение №14 «Полномочия, осуществляемые органами местного самоуправления» на 1 л. в 1 экз.;

Приложение №15 «Перечень законов и иных нормативных правовых актов, использованных в ходе экспертно-аналитического мероприятия» на 4 л. в 1 экз.;

Приложение №16 «Анализ реализации задач, определенных в посланиях и бюджетных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ, в переходном периоде исполнения Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» на 3 л. в 1 экз.

_________

1 Аудитор Счетной палаты РФ.

2 Виза «АСП 7/13-04 от 07.04.2009 г.».

3 Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 5 ноября 2008 года.

4 По данным субъектов РФ, представленным в ответ на запрос Счетной палаты РФ.

5 По данным субъектов РФ, представленных на запросы Счетной палаты РФ.

6 В журнале не публикуются (прим. ред.).